Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., I SA/Wa 1272/15 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j z 2015 r. Dz. U. poz. 163 ze zm. dalej "u.p.s."). Zasady ogólne tej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jak wynika z tych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącą dochód (renta w wysokości 769,05 zł od 1 marca 2014 r.) nawet bez wliczania do niego uzyskanego przez skarżącą od 1 marca 2014 r. dodatku mieszkaniowego (niezależnie od jego wysokości) przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł. W tej sytuacji wniosek skarżącej o przyznanie pomocy mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak i udzielać tych świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.
W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jest jego wyjątkowość.
W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12). Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania za "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem wyposażenia kuchni czy środków higieny osobistej należy natomiast do typowych wydatków, które okresowo w życiu człowieka się powtarzają.
W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] kwietnia 2014 r. zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego.
Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.
Sąd zwrócił także uwagę na fakt utrudniania przez skarżącą pracownikom pomocy społecznej skontaktowania się z synem, odmową pokazania drugiego pokoju, w którym przebywał syn, oraz nieokazania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy (którą to kwestię organ samodzielnie ustalił na podstawie pisma z 19 kwietnia 2014 r., z którego wynika, że skarżąca uzyskała na okres 6 miesięcy dodatek mieszkaniowy w wysokości 330.97 zł miesięcznie), które powodują niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej mogłoby być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 u.p.s.) jest dowodem na nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej.
W kwestii podniesionego na rozprawie zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 kpa Sąd zauważył, że zgodnie z art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o pomocy społecznej kwestii tej nie reguluje, zatem należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 10 § 1 kpa. Organ winien zatem stronie postępowania zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. Postawiony w tym zakresie organom zarzut uznać należy za zasadny, bo w aktach sprawy brak jest zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Jednakże zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, w ocenie Sądu takie uchybienie organów pomocowych nie miało żadnego wpływu na merytoryczną poprawności wydanego orzeczenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła T. G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które dotychczas nie zostały pokryte w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 14 u.p.s.) przez zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tym samym, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy już chociażby z tego powodu, że skarżąca uchybiła obowiązkowi współpracy z organami pomocowymi, wynikającemu z art. 11 u.p.s. Nie wykazała również, jakich to czynności procesowych nie mogła dokonać z powodu tego uchybienia.
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), lecz jest uchybieniem procesowym, ocenianym w płaszczyźnie wpływu na wynik sprawy. Mimo tego uchybienia, skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu przyznania jej specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej, świadomie utrudniając organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co jednoznacznie wyjaśnił Sąd I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.