Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 544/22) – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 12 maja 2022 r. nr [...], uchylającą własną decyzję z dnia 15 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz P. Ś. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – M. Ś. od dnia 1 października 2016 r (bezterminowo).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, (cyt.): "w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a". w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego i ocenianego w toku postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą jego ocenę i tym samym błędne uznanie, że skarżący po dniu 30.12.2021 r. mógł podjąć zatrudnienie, a tym samym błędne przyjęcie, że brak podjęcia zatrudnienia pozostaje bez związku z koniecznością wykonywania na rzecz syna czynności opiekuńczych, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 (cyt.): "ustawy o świadczeniach rodzinnych" - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zakres opieki nad synem sprawowany przez skarżącego po dniu 30.12.2021r. nie uprawnia P. Ś. do dalszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem opieka ta nie spełnia kryteriów opieki w rozumieniu art. 17 cyt. ustawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył przy tym, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały pokryte ani w części zwiększonej o kwotę 23% podatku VAT, albowiem wynagrodzenie nie zostało zapłacone w całości ani w całości, ani w części.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci " art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych" oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak (cyt.): " w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a."
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia przy tym w pełni wymogów przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych a przez co należy rozumieć wskazanie: konkretnego przepisu prawa, nazwę aktu, w którym przepis ten się znajduje oraz miejsce publikacji tego aktu a także precyzyjne wyjaśnić, na czym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – polegało w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi.
Tymczasem w zakresie zarzutów obrazy prawa materialnego, a które w tym przypadku miały znaczenie podstawowe, autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie art. 17 ust. 1 (cyt.): "ustawy o świadczeniach rodzinnych" czyli nie podał ani daty ustawy, ani miejsca jej publikacji. Przyjmując jednak, że w/w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosił się do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. dalej- "u.ś.r.) podnieść dalej należy, że tak określony zarzut nie mógł – już tylko co do zasady – być w tym przypadku uznany za wystarczający do przyjęcia poglądu o skuteczności skargi kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o art. 32 u.ś.r. a który to przepis nie został w przedmiotowej sprawie w ogóle zaskarżony.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy [...] początkowo, decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., ustalił na rzecz P. Ś. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (M. Ś.) od dnia 1 października 2016 r. bezterminowo. Następnie jednak, na skutek zmiany sytuacji faktycznej, będącej podstawą wydania decyzji z dnia 15 listopada 2016 r., decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Burmistrz Gminy [...] uchylił w/w decyzję przyznającą świadczenie stronie a zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 13 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało bowiem, że zakres czynności opiekuńczych, jakie skarżący wykonywał wobec syna od dnia 30 grudnia 2021 r. nie pozwalał przyjąć, że nadal sprawował on nad nim stałą, całodobową i absorbującą opiekę, czyli tak jak miało to miejsce przed dniem 30 grudnia 2021 r. Aktualnie bowiem skarżący nie miał faktycznej możliwości stałego angażowania się i podejmowania jakichkolwiek czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wobec syna i to o różnych porach dnia i nocy.
Nie miał z nim bezpośredniego kontaktu i nie wykonywał przy nim żadnej czynności opiekuńczej czy pielęgnacyjnej, stanowiącej reakcję na jego potrzeby. Przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, czy podejmowanie czynności mających na celu powrót syna do miejsca zamieszkania strony nie wypełniały bowiem pojęcia opieki, od której istnienia ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie i korzystanie z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą tylko wolę sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd Wojewódzki podkreślając w szczególności, że (cyt.): "okolicznością niesporną w sprawie, przyznaną przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jaki i na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. jest to, że od 30 grudnia 2021 r. niepełnosprawny syn strony znajduje się pod opieką matki, a skarżący nie ma z synem bezpośredniego kontaktu. Od 30 grudnia 2021 r. do chwili obecnej czynności opiekuńcze skarżącego względem niepełnosprawnego syna ograniczają się do - przygotowywania mu obiadów (które przekazuje córka A.), kupna leków, odzieży, obuwia, środków czystości i higieny osobistej, produktów spożywczych i innych (według potrzeb). Załatwiania wszelkich spraw związanych z powrotem syna do ojca (jako opiekuna prawnego).
Od 30 grudnia 2021 r. wystąpiła zatem istotna zmiana jeśli chodzi o sposób sprawowania przez skarżącego opieki nad synem, albowiem do 30 grudnia 2021 r. skarżący opiekował się niepełnosprawnym synem codziennie od godziny 10.00 do godz. 18.00, a syn jedynie nocował w mieszkaniu swojej matki".
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zatem skarżący, przy odpowiedniej organizacji czasu i odpowiednim planowaniu rozkładu dnia, mógłby przygotowywać synowi posiłki, bez kolizji z faktyczną możliwością podjęcia zatrudnienia w jednej z form wymienionych w art. 3 pkt. 22 u.ś.r. Także pozostałe czynności, wskazywane przez stronę jako wyraz troski i opieki nad synem, to jest: kupowanie synowi odzieży, środków czystości i higieny osobistej, środków spożywczych oraz leków a także starania związane z powrotem syna do niego nie stanowiły tego rodzaju aktywności, o takim stopniu codziennego zaangażowania opiekuna, której nie można by było pogodzić z zatrudnieniem.
Powyższy pogląd Sadu Wojewódzkiego kwestionował skarżący, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnosił, że Sąd Wojewódzki błędnie ocenił materiał dowodowy, nie uwzględniając całości okoliczności sprawy. W szczególności pominął zaś fakt, że skarżący przez całe życie swojego dorosłego już syna zajmował się nim niemalże codziennie i był z nim bardzo związany. To spowodowało, że po dniu 30.12.202lr., gdy syn zamieszkał u matki, skarżący podejmował wiele prób nawiązania z nim kontaktu i dalszego świadczenia na jego rzecz czynności opiekuńczych.
W związku z tym, że - zdaniem skarżącego - syn został uprowadzony przez matkę, natychmiast po stwierdzeniu tego faktu P. Ś. rozpoczął starania o powrót syna do domu. Starania te polegały zaś na inicjowaniu postępowań karnych oraz sądowych, zmierzających do odzyskania syna. Sąd winien był więc uwzględnić zaangażowanie czasowe, jakie wykazywał skarżący w dążeniu do odzyskania syna, a które niewątpliwie w znacznych stopniu utrudniało mu wygospodarowanie czasu na podjęcie aktywności zarobkowej.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powyższy przepis nie zawiera legalnej definicji pojęcia: "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a zatem istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana od szeregu lat przez orzecznictwo sądowe. Zgodnie zaś z tą wykładnią, sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, iż zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający uznał zatem, że wykładnia tego pojęcia dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa. Zasadnie Sąd I instancji w szczególności podkreślił, że opieka - w rozumieniu art. 17 u.ś.r. - musi stanowić w obiektywny i oczywisty sposób przeszkodę do wykonywania pracy przez opiekuna. Przepis ten nie wymaga wprawdzie zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ale nie ulega wątpliwości, że sprawowana przez niego opieka musi być na tyle angażująca jego czas, że nie jest on - w sposób obiektywny - podjąć zatrudnienia, nawet w innej formie niż umowa o pracę (czyli w ramach umowy zlecenia, o dzieło). Z tej przyczyny – zdaniem składu orzekającego – istotnie wskazywane przez stronę czynności opiekuńcze wykonywana na rzecz syna, takie jak: gotowanie mu obiadów, kupowanie odzieży, środków czystości i higieny osobistej, środków spożywczych, czy leków nie mogły składać się na pojęcie takiej opieki, która uzasadniałaby pogląd, że by móc ją sprawować opiekun musiałaby zrezygnować z jakiejkolwiek formy zatrudnienia. Przy właściwej organizacji czasu pracy czynności te skarżący mógł wykonywać pozostając w zatrudnieniu.
Dodać też w tym miejscu trzeba, iż okoliczność, że skarżący był zaangażowany w szereg postępowań i działań, mających na celu przywrócenie mu kontaktów z synem (jak miało to miejsce przed dniem 30 grudnia 2022 r.) nie mogło być traktowane w kategoriach sprawowania opieki nad synem – w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pojęcie opieki, o której mowa w tym przepisie, polega bowiem na osobistym dawaniu psychicznego i fizycznego wsparcia danej jednostce oraz zaspokajaniu jej uzasadnionych potrzeb życiowych a nie na prowadzeniu działań o charakterze prawno-organizacyjnym, nawet, jeśli przedmiot tych działań wiąże się z osobą, wymagającą opieki.
Z tego też powodu zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie był zasadny.
Nie były także uzasadnione zarzuty oparte na art. 77§ 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po myśli zaś art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy zatem zauważyć, że znaczna część zgromadzonego w niej materiału dowodowego oparta była na informacjach pochodzących właśnie od skarżącego. W oświadczeniu z dnia 30 marca 2022 r. P. Ś. podał m. in. zaś, iż jego syn M. został uprowadzony przez matkę i w związku z tym obecnie czynności opiekuńcze skarżącego w stosunku do syna zostały ograniczone do: przygotowywania posiłków oraz zakupów różnych rzeczy i leków. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania strony w dniu 30 marca 2022 r. skarżący stwierdził natomiast, iż od dnia 30 grudnia 2021 r., oprócz spotkania w dniu 1 lutego 2022 r. jakie miało miejsce w aptece w związku ze sczepieniem syna na Covoid-19, nie miał kontaktu z synem. Obecnie zatem dba o niego w ten sposób, że przygotowuje mu obiady (które przekazuje córka A.), kupuje leki, odzież, obuwie, środki czystości i higieny osobistej, produkty spożywcze i inne (według potrzeb). Załatwia też wszelkie sprawy związane z powrotem syna.
W związku z powyższym skoro niewątpliwie nie była w tym przypadku sporna okoliczność, że w dniu 30 grudnia 2022 r. nastąpiła zasadnicza zmiana w sposobie i zakresie sprawowania przez skarżącego opieki nad synem, to nie bardzo wiadomo, jakie okoliczności faktyczne zostały – jego zdaniem - pominięte w tym przypadku w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy, a którego to faktu nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Słusznie przy tym zauważył Sąd Wojewódzki, iż przedstawiony przez skarżącego w oświadczeniu z dnia 30 marca 2022 r. opis czynności opiekuńczych, które wykonywał wobec syna odnosił się do stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana decyzja z dnia 15 listopada 2016 r. i był nieadekwatny do zakresu opieki jaką strona sprawowała wobec syna od dnia 30 grudnia 2021 r. Powyższe znajdowało potwierdzenie zarówno w treści w/w oświadczenia, jak i informacji, jakie skarżący podał podczas wywiadu środowiskowego w dniu 30 marca 2022 r. Ponadto powyższe zostało także potwierdzone przez stronę na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r.
Nikt też nie kwestionował w tym przypadku, że skarżący sprawował poprzednio opiekę nad synem i że nadal chciałby ją kontynuować a zatem nie można było zarzucać organom, iż okoliczności te nie zostały w toku postępowania administracyjnego uznane za udowodnione (art. 80 k.p.a.). Okoliczności te nie miały jednak w tym przypadku znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż nie miały wpływu na wykładnię i zastosowanie prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Przepis zaś określony jako art. 145 § 1 pkt 1 c k.p.a. w ogóle nie istnieje w kodeksie postępowania administracyjnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu wydaje wojewódzki sąd administracyjny.