Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. II SA/Wa 1298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. i A. P. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którą utrzymano decyzję tego organu z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie przyznania na rzecz małoletnich L. S. i A. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r. A. P. przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci L. S. i A. P. wystąpiła z wnioskiem do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletnich po zmarłym ojcu P. S. W uzasadnieniu wniosku podała, że ojciec małoletnich zmarł tragicznie w wieku 31 lat. ZUS odmówił przyznania renty rodzinnej na rzecz małoletnich w zwykłym trybie z uwagi na brak wymaganych okresów ubezpieczenia. Podkreśliła, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna, gdyż utrzymuje się z dziećmi z zasiłku wychowawczego, zasiłków rodzinnych oraz dodatków w łącznej kwocie 1.159 zł. Ponadto na córkę z pierwszego związku W. otrzymuje alimenty z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 500 zł. Wyjaśniła, że z uwagi na konieczność opieki nad dziećmi oraz własną sytuację zdrowotną nie jest w stanie podjąć pracy.
Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej oddalił pozew o alimenty na rzecz małoletnich od dziadków (rodziców ojca) z uwagi na ich sytuację finansową. Także jej matka, z uwagi na sytuację materialną, nie jest w stanie płacić alimentów na wnuczki. Córki często chorują. W okresie zimowym, z uwagi na konieczność wykupienia leków dla nich zadłużyła mieszkanie, gdyż nie miała pieniędzy na opłacenie czynszu. Obecnie musi te zaległości spłacić aby móc otrzymywać dodatek mieszkaniowy.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 poz. 1440 ze zm., dalej ustawa), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci. W uzasadnieniu stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej, w związku z czym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni udokumentowała tylko 3 lata, 5 miesięcy i 18 dni łącznego okresu ubezpieczenia ojca dzieci, który zmarł w wieku 30 lat.
Także w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci ojca małoletnich, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 6 dni tych okresów. Dla oceny zasadności wniosku nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1999-2002, 2002-2003, 2003-2006, 2009-2010, 2010-2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zmarłego. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem w tym czasie przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia skutkującego objęciem ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyznania małoletnim renty rodzinnej na mocy przepisu art. 83 ustawy. Organ zaznaczył, że przy rozpatrywaniu wniosku uwzględnieniu podlegała również sytuacja materialna, nie stanowi ona jednak dostatecznej przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że dzieci przeżyły ogromną tragedię, gdyż ich ojciec utopił się na oczach córek. Matka była wówczas w 7 miesiącu ciąży. Podkreślono, że ojciec małoletnich pracował, ale niektórzy pracodawcy nie chcieli podpisać z nim umowy. Na taką postawę pracodawców nie miał on wpływu, a teraz konsekwencje ponoszą dzieci. Rodzina jest obarczona długami, a matka dzieci ma bardzo poważne problemy zdrowotne.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podtrzymując w uzasadnieniu dotychczasową argumentację. Podkreślił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być jednak przeszkody przynajmniej okresowo nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Podstawą otrzymania świadczeń na podstawie ustawy jest przepracowanie wymaganego okresu pracy, co łączy się z odprowadzaniem składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli nie zostały spełnione warunki dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, co odnosi się w szczególności do braku wymaganego okresu pracy.
Ponowna analiza materiału sprawy nie pozwala na stwierdzenie istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Na przestrzeni 30 lat życia ojca dzieci udokumentowano jedynie 3 lata, 5 miesięcy i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w przyjmowanym do uprawnień 10-leciu przed dniem śmierci, zamiast wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, został udowodniony okres wynoszący tylko 2 lata, 8 miesięcy i 6 dni. Zatrudnienie brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie powołanego przepisu powinno obejmować znaczący okres. Pomijanie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń osobom legitymującym się nieporównywalnymi okresami zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.
Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W przypadku ojca małoletnich przez okres wynoszący łącznie ponad 9 lat nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie zostały natomiast wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wykazanych przerwach wobec ojca dzieci nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy.
Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie można uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków przez ojca dzieci do nabycia świadczenia na zasadach ogólnych. Trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych.
W skardze do sądu administracyjnego przedstawicielka ustawowa małoletnich wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ZUS do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 83 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, jak też że w sprawie nie występuje kolejny element niezbędny do przyznania świadczenia, jakim jest brak środków utrzymania. W uzasadnieniu podniosła, że organ nie wziął pod uwagę kwestii fundamentalnej, jaką jest sytuacja na rynku pracy. Notoryjnym faktem jest, że pracodawcy zatrudniają pracowników na tzw. umowy śmieciowe i na takich umowach, nie dających możliwości ubezpieczenia w ZUS, pracował zmarły ojciec małoletnich. Jego wykształcenie i umiejętności w żadnym wypadku nie pozwalały na to, by na rynku pracy mógł pracodawcom dyktować warunki.
Nadto zmarł nagle w wyniku tragicznego wypadku, bardzo młodo i nie był w stanie przewidzieć, że matka nie będzie mogła utrzymać dzieci w razie jego śmierci. W ocenie skarżącej, nie uwzględnienie przez organ notoryjności jaką jest sytuacja na rynku pracy stanowi rażące naruszenie art. 83 ustawy. Ponadto organ w ogóle nie rozpoznał kwestii braku niezbędnych środków utrzymania. W tym kontekście skarżąca podniosła, że małoletnie otrzymują wyłącznie zasiłki rodzinne, ich matka otrzymuje zasiłek wychowawczy w kwocie 400 zł miesięcznie, a także alimenty na najstarszą córkę w kwocie 500 zł. Sąd oddalił natomiast pozew o alimenty na rzecz małoletnich od dziadków (rodziców ojca) z uwagi na ich sytuację finansową. Także jej matka, z uwagi na sytuację materialną, nie jest w stanie płacić alimentów na wnuczki. Całkowite pominięcie tej przesłanki przez organ, przy lakonicznym stwierdzeniu, że sytuacja materialna jest trudna, świadczy o naruszeniu art. 83 ustawy i sprawia, że wniosek o uchylenie obu decyzji Prezesa ZUS jest zasadny.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też odszkodowaniem za zgon rodzica. Obarczając pracodawców odpowiedzialnością za brak ubezpieczenia ojca dzieci, wnioskodawczyni nie wskazuje, jacy pracodawcy nie dopełnili w stosunku do niego obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia.
Natomiast przywołując praktykę zatrudniania na umowy cywilnoprawne nie wyjaśnia, z jakiego powodu nawet takie umowy nie były zawierane i objęte ubezpieczeniem. Umowa zlecenia jest wszak podstawą do objęcia ubezpieczeniem każdej osoby, która poza nią nie podsiada innego tytułu ubezpieczenia. W tej sytuacji organ nie ma podstaw do uznania, że faktycznie brak ubezpieczenia, mimo wykonywania pracy, został spowodowany okolicznościami niemożliwymi do przezwyciężenia przez ojca dzieci.
W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodu z jej oświadczenia na okoliczność pracy zmarłego ojca małoletnich. Zarzuciła, że organ nie wzywał jej o uzupełnienie postępowania dowodowego, stąd nie wiedziała, że może uzupełnić dowody zgromadzone w sprawie. Zaznaczyła, że gdyby ojciec małoletnich zaczął domagać się kategorycznie ubezpieczenia od pracodawców, u których był zatrudniony, to zostałby zwolniony, a wiedział, że przed wszystkim musi zapewnić utrzymanie dzieciom, nawet kosztem braku ubezpieczenia. W kolejnym piśmie procesowym z 3 lutego 2015 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z sentencji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Białej z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt IV RC 598/13 na okoliczność niemożności zaspokojenia potrzeb małoletnich poprzez alimenty od rodziców zmarłego ojca.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten określa trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, ubiegający się o to świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Regulacja art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny, jako wyjątek od reguły. Ustawa nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne przesłanki. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie.
Nie chodzi przy tym o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.
Sąd podzielił stanowisko, że dochodzona na rzecz małoletnich renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia, jakie przysługiwałoby ich zmarłemu ojcu. Organ był zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ustawowych przesłanek przez zmarłego ojca małoletnich, a następnie przez same małoletnie. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że ojciec małoletnich przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia.
Sąd zwrócił też uwagę, że świadczenie z art. 83 ust. 1 ma charakter uznaniowy. Ocena, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności należy do organu. Natomiast wnioskodawca powinien wskazać okoliczności wskazujące na zasadność przyznania świadczenia.
Sąd I instancji przyjął, że stanowisko zajęte w sprawie przez organ jest prawidłowe. W przypadku ojca małoletnich nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Jakkolwiek zmarł nagle w wieku 30 lat, to posiada udokumentowane zaledwie 3 lata, 5 miesięcy i 18 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Ponadto, w 10-leciu przypadającym przed dniem jego śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 6 dni tych okresów. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu zmarłego w okresach od 26.10.1999 r. do 12.05.2002 r., od 1.09.2002 r. do 14.10.2003 r., od 24.12.2003 r. do 31.07.2006 r., od 1.01.2009 r. do 5.04.2010 r. oraz od 5.06.2010 r. do 10.06.2012 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 9 lat.
Z akt sprawy nie wynika aby w powyższych okresach ojciec małoletnich nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Przedstawicielka małoletnich zgłosiła, że w powyższych okresach zmarły podejmował pracę bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być jednak uznane za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego.
Sąd I instancji zgodził się z argumentem organu, że osoba decydująca się na taką formę pracy musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Tym samym zasadny jest wniosek organu, że przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych nie były okoliczności niezależne od woli zmarłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Nie istnieją również żadne inne okoliczności usprawiedliwiające okresy przerw w ubezpieczeniu ojca małoletnich, które można by uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ prawidłowo zatem przyjął, że nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku o przyznanie renty rodzinnej na rzecz małoletnich po zmarłym ojcu w tym trybie.
Małoletnie znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, nie wystarcza to jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego. Dochodzona renta nie jest świadczeniem socjalnym i jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnioskującej, nawet gdy są one uzasadnione.
Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że oddalając wnioski dowodowe zgłoszone przez przedstawicielkę ustawową małoletnich działał na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami tego postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje natomiast podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik przedstawicielki ustawowej małoletnich zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przyznanie małoletnim renty rodzinnej w drodze wyjątku lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie art.106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak było przesłanek do dopuszczenia dowodów w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sytuacji panującej na rynku pracy jako faktu powszechnie znanego,
- - naruszenie prawa materialnego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącym renty rodzinnej w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawicielka ustawowa skarżących wniosła o dopuszczenie dowodu z jej oświadczenia odnośnie znanych jej okresów pracy ojca skarżących, który nie mając wykształcenia pracował najczęściej na tzw. umowach śmieciowych, bowiem domaganie się u pracodawcy zatrudnienia go spowodowałoby niewątpliwie jego zwolnienie, zaś ojciec skarżących musiał pracować, by zapewnić utrzymanie rodzinie. Wnioski dowodowe, w tym z wyroku sądu oddalającego powództwo o alimenty przeciwko dziadkom ojczystym skarżących, zostały przez Sąd I instancji oddalone jako niespełniające wymogów z art.106 § 3 p.p.s.a. Przedstawicielka ustawowa skarżących działając do tej pory bez pełnomocnika nie miała świadomości, że może składać wnioski dowodowe i wykazywać, że ojciec skarżących pracował ale jego pracodawcy nie odprowadzali składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazano także, że Sąd I instancji na podstawie art.106 § 4 p.p.s.a., mając na uwadze sytuację panującą na rynku pracy wśród osób pozbawionych wykształcenia, winien był ocenić tę sytuację jako notoryjną, niewymagającą dowodów, zwłaszcza dowodów, które miałyby dokumentować owe szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie pracy wraz z ubezpieczeniem (odprowadzaniem przez pracodawcę składek do ZUS). Przy ocenie długości okresów składkowych należy brać pod uwagę także to, że ojciec dzieci w chwili nagłej śmierci w wyniku nieszczęśliwego wypadku miał zaledwie 31 lat.
Przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku od okresu opłacania składek, stąd też wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu, jakoby zatrudnienie miało obejmować "znaczący okres" pozbawione są podstawy prawnej, zważywszy na ocenny charakter tego określenia. Przepis art. 83 ustawy jest tak skonstruowany, by zapewnić zwłaszcza osobom małoletnim, które straciły w wyniku nagłego wypadku żywiciela rodziny, minimalne warunki bytowe, jakie daje najniższa renta rodzinna. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał, mógłby zaostrzyć kryteria, czego nie uczynił. Bez wątpienia przedstawicielka ustawowa skarżących wykazała, że jej małoletnie córki nie mają niezbędnych środków utrzymania. Trudno również o bardziej ewidentny przykład "szczególnych okoliczności", niż nagła śmierć ich żywiciela w wyniku wypadku, pozbawiająca małoletnie skarżące źródła utrzymania. Sąd I instancji oddalając skargę dokonał wykładni zwężającej art. 83, przez co dopuścił się obrazy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, mając na względzie treść zgłoszonego w skardze kasacyjnej żądania przyznania małoletnim renty, że sądy administracyjne nie są uprawnione do wydawania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych. Katalog możliwych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego określają przepisy art. 184, 185 § 1 i 188 p.p.s.a. W żadnym z przypadków nie jest dopuszczalne wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku orzekającego o przyznaniu stronie świadczenia dochodzonego w trybie administracyjnym. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może natomiast przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Są one ograniczone do przepisów art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. Normy te regulują prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd administracyjny, nie odnoszą się zatem do oceny przez ten sąd postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracji. W skardze nie zakwestionowano w konsekwencji ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Nie wskazano także, co jest warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego, na czym miał polegać wpływ zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji na wynik sprawy. Zaniechania tego nie można przy tym kwalifikować jako wadliwego i naruszającego art. 106 § 3. Zgodnie z tym przepisem, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
Wniosek o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia strony nie jest dowodem z dokumentu. Nie dotyczył on także okoliczności istotnej w sprawie, wymagające wyjaśnienia. Wszak organy nie negowały, że zmarły zarobkował i uzyskiwał dochody. Z punktu widzenia przesłanek przyznania dochodzonego świadczenia znaczenie miała kwestia, czy brak uprawnień do uzyskania renty był spowodowany okolicznościami szczególnymi. Za takie okoliczności strona skarżąca uznaje "ogólną sytuację" na rynku pracy, słabą pozycję zmarłego na tym rynku i powszechną w jej przekonaniu praktykę nie zawierania przez pracodawców umów z pracownikami. Nie jest jasne, na jakich danych empirycznych strona skarżąca opiera tę ostatnią tezę.
Nadto w niniejszej sprawie istotne jest, czy z nadzwyczajnych i niezależnych od siebie przyczyn zmarły nie miał możliwości nabycie prawa do świadczeń, czyli przez okres kilku lat zawarcia umowy lub podjęcia działalności objętej ubezpieczeniem. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za fakt powszechnie znany, że pracownicy najemni lub jakaś ich szczególna grupa nie mają obiektywnej możliwości uzyskania ubezpieczenia społecznego, a zawieranie umów objętych takim ubezpieczeniem jest wyjątkiem. Faktem jest, że sytuacja na rynku pracy poszczególnych osób może się różnić, i tylko taką tezę można uznać za notoryjną.
Natomiast Sąd I instancji nie miał podstaw, aby na zasadzie art. 106 § 4 p.p.s.a. przyjąć za okoliczność udowodnioną, że zmarły nie mógł uzyskać ubezpieczenia ze względu na swoją pozycję na rynku pracy, skoro nie jest kwestionowane, że miał możliwość świadczenia pracy i ją w rzeczywistości świadczył. Nie miał także dla przedmiotu sprawy znaczenia wyrok sądu powszechnego wydany w przedmiocie alimentów ze strony dziadków małoletnich, albowiem jak prawidłowo wskazywał Sąd I instancji, pozostawanie bez środków utrzymania nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, kwestia ta nie była przyczyną odmowy, zatem wskazywany dowód z orzeczenia sądu nie był niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany jako niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skoro stan faktyczny został ustalony prawidłowo i z uwzględnieniem okoliczności istotnych z puntu widzenia przesłanek ustawowych z art. 83 ustawy, to wniosek o braku podstaw do przyznania świadczenia rodzinnego w niniejszej sprawie jest zasadny. Przyznanie wnioskowanego świadczenia, następujące w drodze wyjątku i na zasadzie uznania, uzależnione jest od różnorakich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy. Rozważana przez Sąd I instancji kwestia długości pozostawania w zatrudnieniu objętym ubezpieczeniem nie była przez ten Sąd podnoszona jako nieznana ustawie przesłanka, ale rozważana jako element kryterium szczególnych okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie.
Sąd I instancji, weryfikując zasadność oceny, że warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do renty nie zostały spełnione z powodów szczególnych, prawidłowo wziął pod rozwagę i porównał okresy objęcia zmarłego ubezpieczeniem społecznym i okresy takiego ubezpieczenia pozbawione. Wynika z tego porównania, że zmarły, mając możliwość świadczenia pracy i faktyczne ją świadcząc, nie zabiegał o staż w nabyciu uprawnień, w przeważającej części pozostając poza ubezpieczeniem. Uzasadnia to wniosek, że brak uprawnień ustawowych nie jest skutkiem szczególnej okoliczności, ale efektem przyjętej praktyki.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.