Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1328/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-178/20 w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Gmina A., pismem z 10 lipca 2019 r., zwróciła się do Wojewody Lubelskiego o przekazanie na jej rzecz, na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w B. - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi jest księgę wieczystą nr [...], położonej w obrębie A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 2 o powierzchni [...] ha, 3 o powierzchni [...] ha, 4 o powierzchni [...] ha, 5 o powierzchni [...] ha.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. nr GN-Z.7531.1.1.2020.IMP odmówił przekazania na własność Gminy A. przedmiotowej nieruchomości.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Komisja przychyliła się do stanowiska Wojewody, że zarówno na podstawie art. 5 ust 1 jaki i art. 5 ust. 4 komunalizacji podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Spółdzielni [...] na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1988 r. Rep. A nr [...] od Wspólnoty [...], tym samym komunalizacja mienia w trybie art., 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) nie może mieć miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy A. uznał ją za niezasadną. Wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania – w zakresie unormowanym ustawą. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że Gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. I OSK 408/08) Sąd wyjaśnił, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 4) – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że mienie wskazywane przez Gminę A. do przekazania jej w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej niewątpliwie nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r., co z resztą nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą. Jak wynika za akt sprawy przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Starosty B. z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr GK.6810.2.2017.BU z dniem 1 stycznia 2016 r.
W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty skargi są całkowicie chybione. Odnoszą się bowiem do kwestii badania pozostałych przesłanek określonych w art. 5 ust. 4, co w sytuacji braku tytułu własności Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. jest bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina A., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz.191) - dalej: "ustawa komunalizacyjna" - polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i w konsekwencji nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie iż przepis ten dotyczy jedynie mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. w związku z art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., mimo że organ odmówił nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. Zarzut ten opiera się o wcześniejszy zarzut naruszenia prawa materialnego. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
- 3) art.151 w związku z art.145 §1 pkt 1 litera a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi opierając się na błędnym, w ocenie skarżącego, przyjęciu, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sytuacji gdy organ dokonał niewłaściwej wykładni art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2021 r. nr KKU-178/20 odmawiająca Gminie A. nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przyznanie gminie mienia na podstawie powyższego uregulowania prawnego ma odmienny charakter niż przejęcie i przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przekazanie to nie następuje z mocy samego prawa, a nadto podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 7 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1437/97, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo owych różnic regulacja art. 5 tej ustawy ma wspólną cechę z nabyciem z mocy prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, jest nią ogólnonarodowy (państwowy) charakter minia podlegającego komunalizacji. Niezależnie zatem od trybu komunalizacji dokonanej na podstawie powyższej regulacji, nabyciu przez gminę nieruchomości, zarówno na podstawie art. 5 ust. 1-2, art. 5 ust. 3, jak i art. 5 ust. 4, mogą podlegać jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Powyższy wniosek wypływa z funkcji i charakteru powyższej regulacji, ale także celu całej ustawy, którym jest m.in. uposażenie gmin, w związku z przeprowadzoną wówczas reformą samorządu terytorialnego, w mienie, które dotychczas przynależne było Skarbowi Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może zostać przekazane gminie mienie, które nie było ogólnonarodowe (państwowe), w szczególności nie może zostać przekazane mienie stanowiące własność innych niż Skarb Państwa i to niezależnie od tego, czy mienie to pozostawało związane z realizacją zadań gminy. Powyższa regulacja prawna jest jasna, a jej rozumienie nie było podważane w toku dotychczasowego obowiązywania powyższego przepisu.
Nie jest sporne w sprawie, że działki gruntu objęte wnioskiem Gminy A. stanowiły od 1988 roku do dnia 8 marca 1993 r. własność Spółdzielni [...]. W styczniu 1992 r. powstała Spółdzielnia [...], która stała się właścicielem nieruchomości wraz z zabudowaniami oraz sprzętem przejętym od [...]. Przedmiotowe działki weszły do zasobu Skarbu Państwa dopiero w dniu 1 stycznia 2016 r. na podstawie decyzji Starosty B. z 9 kwietnia 2019 r. znak: GK.6810.2.2017.BU.
Skoro warunkiem przekazania Gminie A. przedmiotowej nieruchomości było spełnianie w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., przesłanek ustawowych - w szczególności zawartych w art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 tej ustawy, to niespełnienie podstawowej przesłanki jaka jest własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwalało organom na podjęcie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej.
Tym samym, wbrew zarzutom naruszenia prawa materialnego podniesionym w skardze kasacyjnej, nie można było uznać za prawidłową wykładnię prawa przedstawioną w jej uzasadnieniu.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., nie może zmierzać do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji. Przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.