Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1929/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1381/14 oddalił skargę Krajowej [..] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [..]) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 lutego 2013 r. Krajowa [..] z siedzibą w [..] (zwana dalej "[..]") złożyła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej "Prezesem UKE") wniosek w zakresie udostępnienia – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") – informacji dotyczących testów zawężenia marży (zwanych dalej "Testami MS") oraz testów zawężenia ceny (zwanych dalej "Testami PS") dla Testowanych Usług, poprzez:

1. 1. udostępnienie wszystkich wniosków [..] S.A. w [..] (wcześniej: [..], zwana dalej "[..]") oraz ich późniejszych modyfikacji – o przeprowadzenie Testu MS oraz Testu PS dla Testowanych usług;
2. 2. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [..] cena hurtowa za poszczególne hurtowe odpowiedniki Testowanych Usług;
3. 3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest obowiązująca cena hurtowa [..] za hurtowe odpowiedniki poszczególnych Testowanych usług;
4. 4. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [..] cena detaliczna za poszczególne Testowane Usługi;
5. 5. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy [..] oferuje operatorom alternatywnym hurtowe odpowiedniki poszczególnych Testowanych Usług;
6. 6. udzielenie odpowiedzi na pytanie, od kiedy i w jakiej cenie [..] oferuje operatorom alternatywnym hurtowe odpowiedniki poszczególnych Testowanych Usług;
7. 7. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak zmieniała się cena za hurtowe odpowiedniki poszczególnych Testowanych Usług;
8. 8. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej [..] jest obowiązana do świadczenia hurtowych odpowiedników Testowanych Usług;
9. 9. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wszystkie hurtowe odpowiedniki Testowanych Usług są objęte ofertą ramową zatwierdzaną przez Prezesa UKE;
10. 10. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów PS w zakresie Testowanych Usług;
11. 11. odpowiedzi na pytanie, jaki wpływ mogą mieć Testy PS w zakresie Testowanych Usług na ceny za usługi hurtowe będące odpowiednikami Testowanych Usług, tj. czy ceny mogą zmienić się w związku z przeprowadzonym przez Prezesa UKE Testem MS i Testem PS;
12. 12. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była metodologia przeprowadzenia Testu PS Testowanych Usług;
13. 13. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE użył narzędzia BSA czy narzędzia LLU;
14. 14. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE wziął pod uwagę podczas przeprowadzania Testu PS Testowanych Usług (w tym proszę podać konkretne liczby);
15. 15. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dane przedstawione przez [..] do Testu PS były danymi opartymi na rzeczywistych kosztach czy były to dane szacunkowe [..];
16. 16. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni powinni żądać dostępu do usługi Bitstream Access (zwanej dalej "Usługą BSA") na poziomie Ethernet;
17. 17. udzielenie odpowiedzi na pytanie, dla jakich opcji prędkości operatorzy alternatywni mogą żądać dostępu do Usługi BSA na poziomie Ethernet;
18. 18. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE posiada informacje o ofercie hurtowej [..] w zakresie Usługi BSA na poziomie Ethernet;
19. 19. udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących oferty hurtowej [..] w zakresie Usługi BSA na poziomie Ethernet;
20. 20. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena hurtowa za poszczególne opcje na poziomie Ethernet dla Usługi BSA;
21. 21. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia usług detalicznych [..] – Testowanych Usług;
22. 22. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE opublikuje wynik Testu PS Testowanych Usług (w tytule komunikatu z dnia 14 lutego 2013 r. jest mowa o stanowisku Prezesa UKE);
23. 23. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE uwzględnił te dodatkowe usługi (VoIP oraz usługę telewizyjną) w ramach przeprowadzanego Testu PS;
24. 24. jeśli odpowiedź na pytanie 23 jest twierdząca, udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób Prezes UKE uwzględnił te dodatkowe usługi w ramach przeprowadzanego Testu PS;
25. 25. jeśli odpowiedź na pytanie 23 jest twierdząca, udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty [..] przedstawiła dla usługi VoIP oraz usługi telewizyjnej;
26. 26. jeśli odpowiedź na pytanie 23 jest twierdząca, udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak (jaką metodologię przyjął) Prezes UKE zweryfikował przedstawione przez [..] opłaty za usługę VoIP oraz usługę telewizyjną;
27. 27. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE) a [..] w zakresie Testowanych Usług;
28. 28. udostępnienie pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE) a [..] w zakresie Testowanych Usług;
29. 29. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE) a innymi niż [..] podmiotami w zakresie Testowanych Usług;
30. 30. udostępnienie pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami UKE) a innymi niż [..] podmiotami w zakresie Testowanych Usług.

W dniu 28 marca 2013 r. Prezes UKE udzielił [..] informacji stanowiącej odpowiedź w zakresie pkt 21 oraz pkt 30 wniosku, natomiast odnośnie żądań zawartych w pkt 1, pkt 2, pkt 4 oraz pkt 28 wniosku, udostępniona została informacja publiczna w części, w jakiej nie dotyczyła ona tajemnicy przedsiębiorstwa [..].

W dniu 18 kwietnia 2013 r. Prezes UKE udzielił [..] informacji publicznej w zakresie pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 15, pkt 17, pkt 18, pkt 20, pkt 22, pkt 23, pkt 24, pkt 26, pkt 27, pkt 29 wniosku oraz w zakresie informacji publicznej żądanej w pkt 14 oraz w pkt 19 wniosku, w części, w jakiej nie dotyczy ona tajemnicy przedsiębiorstwa [..]. W odniesieniu do żądania przekazania dokumentów, o których mowa w pkt 1, pkt 28 oraz pkt 30 oraz odpowiedzi na pytanie, o którym mowa w pkt 2, pkt 4 oraz pkt 21, dla których odpowiedzi również są zawarte w treści dokumentów, Prezes UKE wskazał, że dokumenty te zostały udostępnione [..] pismem z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie o sygnaturze: DHRT-WORK-064-3/13, w takim zakresie, w jakim nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorstwa [..], w związku z czym Prezes UKE nie jest zobowiązany do ponownego ich udostępniania.

W odniesieniu do pkt 7 wniosku, Prezes UKE wskazał, iż nie prowadzi statystyk umożliwiających zobrazowanie zmienności opłat hurtowych w czasie. W zakresie informacji, o której mowa w pkt 16, pkt 27, pkt 28, pkt 29 oraz pkt 30, odnośnie żądania wskazania i przekazania kopii korespondencji elektronicznej, stwierdził, iż informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Odnośnie natomiast dokumentów, o których mowa w pkt 1, pkt 19 oraz pkt 28 wniosku w takim zakresie, w jakim nie zostały one udostępnione [..] pismem z dnia 28 marca 2013 r. oraz pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r., Prezes UKE wskazał, że przedmiotowe dokumenty zostały zastrzeżone przez [..] w zakresie, w jakim stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa [..] w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k."). Analogicznie – odpowiedzi na pytania z pkt 2, pkt 4, pkt 14 oraz pkt 25 wniosku dotyczą częściowo lub w całości informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [..].

Wobec powyższego, Prezes UKE poinformował [..], że w zakresie odpowiedzi na w/w pytania, w dniu 19 lutego 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [..]

I. odmówił [..] udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej, dotyczącej przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS oraz Testów PS w odniesieniu do Testowanych Usług w zakresie żądań zawartych w pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 14, pkt 19, pkt 25 oraz pkt 28 wniosku, z uwagi na fakt, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..].

II. umorzył postępowanie w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej żądanej przez [..] w pkt 1, 4 oraz 28 wniosku w odniesieniu do informacji dotyczących cen detalicznych usług w opcji 512 kbit/s, określonych jako promocja "Tani Internet", wchodząca w skład Testowanych Usług, zawartych we wnioskach [..] o przeprowadzenie Testów MS oraz Testów PS oraz w regulaminie promocji "Tani Internet", z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż informacje wskazane w pkt I sentencji decyzji spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa [..], gdyż posiadają wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej i podjęto w stosunku do nich działania w celu zachowania poufności, a tym samym udostępnienie tych informacji [..] stanowiłoby ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa [..]. Natomiast w zakresie informacji wskazanych w pkt II sentencji decyzji Prezes UKE stwierdził, że informacje dotyczące cen detalicznych promocji "Tani Internet", zawarte we wnioskach [..] o przeprowadzenie Testów MS oraz Testów PS dla Testowanych Usług oraz w regulaminach Testowanych Usług, nie spełniają wszystkich przesłanek niezbędnych do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa [..], gdyż w dniu 22 maja 2013 r. zostały podane przez [..] do wiadomości publicznej, poprzez umieszczenie regulaminu promocji "Tani Internet" na stronie internetowej [..]. W związku z powyższym, skoro Prezes UKE udostępnił te informacje, to postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [..] wniosła o uchylenie decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r. nr DHRT-WORK-064-6/13(36) w części dotyczącej jej pkt I i udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. W jej ocenie, decyzja odmawiająca dostępu do informacji w przedmiocie usług świadczonych przez operatora zajmującego znaczącą pozycję rynkową, utrudniają rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. [..] zarzuciła Prezesowi UKE, że przeprowadzając Testy MS i Testy PS ignoruje obowiązywanie Oferty SOR, ignoruje obowiązywanie obowiązków regulacyjnych [..] oraz ignoruje obowiązujące przepisy prawa.

Prezes UKE decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 stycznia 2014 r. nr [..] w zakresie zaskarżonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w jej pkt I, podzielając zawartą w niej argumentację o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na to, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa [..].

W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przepisu tego wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

1. – dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,
2. – informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,
3. – przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 2 la ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452).

Z kolei w doktrynie, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontro i jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). W odniesieniu do wartości gospodarczej informacji mających stanowić tajemnicę gospodarczą w doktrynie wskazuje się ponadto, że informacje podlegające ochronie na gruncie art. 11 u.z.n.k. muszą mieć przynajmniej minimalną wartość gospodarczą [...].

Można zatem zauważyć, że wszystkie informacje składające się na zbiorcze pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" muszą posiadać pewną wartość ekonomiczną, tzn. ich wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Informacje posiadają zatem wartość gospodarczą, jeżeli wpływają na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Wystarczy przy tym, że informacja ma jakiekolwiek znaczenie gospodarcze, potencjalne lub aktualne. Informacja nie musi również mieć praktycznego zastosowania. Przykładem jest tak zwane "negatywne know-how", przez które należy rozumieć wiedzę o negatywnych wynikach badań. Informacja o tym, że jakieś rozwiązanie nie działa pozwala zaoszczędzić konkurencji czas i pieniądze na własne badania i poszukiwania poprawnego rozwiązania.

Rozważając natomiast drugą z przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., pozwalających uznać pewne informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. brak ujawnienia tych informacji do wiadomości publicznej, należy wskazać, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.

Mając na uwadze trzecią z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. przesłankę podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji stanowiących tajemnicę jego przedsiębiorstwa, wskazać należy, że jak podnosi się w doktrynie, podjęcie takich działań jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności informacji, z drugiej zaś manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji". Ponadto metody fizyczne i prawne ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa nie są od siebie odseparowane. Relacja pomiędzy nimi jest taka, że z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca podjął określone działania faktyczne w celu chronienia swoich tajemnic, verba legis: "niezbędne działania w celu zachowania" (w ten sposób: Arkadiusz Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, LEX).

W świetle powyższego, Prezes UKE stwierdził, że żądanie [..] zawarte w pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 14, pkt 19, pkt 25 oraz pkt 28 wniosku z dnia 19 lutego 2013 r., dotyczyło informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [..], gdyż zawierają dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [..], które są ściśle związane z prowadzoną przez [..] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez [..] usług telekomunikacyjnych, zawierają zatem dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [..] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [..], zatem należy uznać, że pierwsza z omawianych przesłanek została spełniona.

Dany przedsiębiorca telekomunikacyjny (zrzeszony w [..] i uzyskujący od niej omawiane dane), znając wysokość kosztów przyrostowych usług dodatkowych konkurenta lub wręcz dokładny poziom planowanej ceny nowej usługi detalicznej [..], mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta [..], zwłaszcza, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega takiemu reżimowi regulacyjnemu, szczególnie w zakresie kontroli cen, jak [..]. Oznacza to w efekcie, że informacje te zostałyby wykorzystane przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w celu nieuczciwego zdobycia przewagi konkurencyjnej.

Ponadto należy wskazać, że ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej kosztów przyrostowych usług dodatkowych umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach [..] w zakresie dostarczania usług dodatkowych, m.in. usługi telewizji, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody [..] o konkretnych wymiarach finansowych (co oznacza wartość gospodarczą ww. informacji). Oferty podwykonawców obejmują inne informacje posiadające wartość gospodarczą, to są oferty handlowe wskazujące na rynki zaopatrzenia przystępującego, warunki, na jakich pozyskuje zamawiane usługi czy roboty, oraz wartość tych świadczeń. Ma to przełożenie na wartość gospodarczą, gdyż stanowi informację o stosowanych upustach, rabatach, promocjach czy po prostu o cenach oferowanych przez tych podwykonawców swojemu kontrahentowi.

Pozyskanie tych informacji przez konkurencję może spowodować, że firmy konkurencyjne postarają się pozyskać wskazanych podwykonawców dla realizacji własnych świadczeń i w ten sposób uniemożliwić przystępującemu wykorzystanie uzyskanych przez niego potencjałów. W tym znaczeniu niewątpliwie są to informacje mające znaczenie – wartość gospodarczą, gdyż ich utrata może oznaczać konieczność poszukiwania innych podwykonawców, a w konsekwencji pozyskanie potrzebnych świadczeń drożej lub później, a zarówno czas, jak i pieniądz to wartości gospodarcze (wyrok Krajowej Izby z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt KIO 1773/11, LEX nr 950675).

Ponadto organ wskazał, że informacja o możliwych poziomach opłat za usługi [..] przed momentem wdrożenia danej oferty może zostać wykorzystana przez OA (zrzeszonym, jak wyżej wskazano, w [..]) do zdobycia przewagi konkurencyjnej. Na podstawie informacji dotyczącej proponowanych przez [..] wysokości opłat hurtowych można bowiem wyznaczyć poziom planowanych cen oferty detalicznej [..]. Natomiast dla [..] ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oznaczałoby osłabienie pozycji konkurencyjnej, a dodatkowo konieczność ponoszenia zwiększonych nakładów na prowadzenie przedsiębiorstwa bądź utraty zysków.

Dodatkowo podał, że w przypadku przeprowadzania Testów PS wykorzystywany przy nich model analityczny zasilony jest wyłącznie danymi kosztowymi przedstawianymi przez [..]. W związku z tym udostępnienie informacji dotyczącej konkretnych liczb obrazujących koszty uwzględnione w tym modelu analitycznym, byłoby równoznaczne z udzieleniem informacji dotyczącej kosztów ponoszonych przez [..] z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych – Testowanych Usług. Do wytworzenia tych informacji niezbędne były szczegółowe dane na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w [..], dane techniczne i technologiczne dotyczące układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [..] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [..]. Jak już wskazano, informacje takie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i posiadają znaczącą wartość gospodarczą. Ujawnienie tych informacji innym podmiotom (zrzeszonym w [..]), konkurującym z [..] na rynku usług detalicznych, umożliwiłoby im wykorzystanie tych informacji, opisujących koszty działalności telekomunikacyjnej przedsiębiorstwa, które stosuje rozwiązania będące wynikiem wieloletnich doświadczeń i aktywnych działań na rzecz zwiększenia efektywności zarówno fizycznej infrastruktury, jak i sprzedaży usług, bez ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z badaniem możliwości zwiększenia efektywności przedsiębiorstwa we własnym zakresie.

Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do dokumentów dotyczących oferty hurtowej [..] w zakresie Usługi BSA na poziomie Ethernet, które zawierają szczegółowe informacje dotyczące sposobu realizacji usług hurtowych oraz szczegółowe uzasadnienie kosztowe tych usług, w tym dane dotyczące rozliczeń z innymi podmiotami współpracującymi z [..]. Do wytworzenia informacji zaprezentowanych w przytoczonych dokumentach niezbędne były szczegółowe dane na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w [..], dane techniczne i technologiczne dotyczące układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [..] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [..]. Informacje te bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą dla [..]. Dodatkowo wytworzenie tych informacji wiązało się z poniesieniem przez [..] znacznych kosztów – [..] wytworzyła te informacje w oparciu o know-how uzyskane od firmy zewnętrznej.

Całość w/w informacji ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prowadzenia przedsiębiorstwa przez [..], a ich ujawnienie miałoby negatywny wpływ na poziom osiąganych przychodów (lub możliwość oszczędzania wydatków) przez [..]. W ocenie Prezesa UKE wszystkie te informacje mogłyby zostać wykorzystane przez konkurentów.

Prezes UKE, w odniesieniu do drugiej przesłanki koniecznej do uznania danych za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [..] zauważył, że wymienione powyżej dane objęte wnioskiem [..], w zakresie w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..], spełniają tę przesłankę, bowiem nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE – organowi administracji państwowej w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "P.t.").

Należy wskazać, że z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59).

W ocenie organu spełniona została również trzecia przesłanka uznania przedmiotowych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem [..] podjęła działania niezbędne w celu zachowania ich poufności, poprzez opatrzenie wniosków o przeprowadzenie Testów MS i Testów PS oraz ich modyfikacji przedstawionych przez [..], uzasadnienia wysokości opłat dla usług będących przedmiotem złożonych wniosków o przeprowadzenie Testów MS i Testów PS oraz ich modyfikacji przedstawionych przez [..], uzasadnienia wysokości opłat dla usług będących przedmiotem złożonych wniosków o przeprowadzenie Testów MS i Testów PS, danych kosztowych przekazanych przez [..] na potrzeby zasilenia modelu analitycznego Testów PS oraz wskazanych powyżej dokumentów dotyczących oferty hurtowej [..] w zakresie Usługi BSA na poziomie Ethernet, klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa" oraz jednoczesne wniesienie o ograniczenie prawa wglądu do tych dokumentu dla innych podmiotów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. u.z.n.k., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca opłat za usługi hurtowe oraz informacja dotycząca kosztów przyrostowych, żądana przez [..] w trybie dostępu do informacji publicznej, jest tajemnicą przedsiębiorstwa [..]. W uzasadnieniu skargi, skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 19 lutego 2013 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – Prezesa UKE i organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje natomiast na wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE (w ramach realizacji ustawowych zadań z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 P.t.) posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w stosunku do udostępnienia których została wydana decyzja odmowna, zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa". Ich dostępność, została zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, została wyłączona z jawności publicznej. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie [..] był zatem obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE, biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Organ trafnie powołał poglądy doktryny, wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe.

Wobec powyższego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów.

Prezes UKE w decyzji odmownej wykazał, iż przeprowadzając Testy PS i Testy MS, dokonywana jest jedynie weryfikacja spełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku niedyskryminacji, o którym mowa w art. 36 P.t., a wynik testu nie ma bezpośredniego przełożenia na wysokość opłat za hurtowe usługi [..]. W ramach Testów MS/PS, UKE nie bada uzasadnienia kosztowego dla usług BSA, jest to bowiem przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. W ramach w/w Testów dokonuje się jedynie weryfikacji, czy propozycja opłaty wskazanej przez [..] we wniosku o przeprowadzenie Testu PS jest zgodna z wartością wskazaną w tym uzasadnieniu. Możliwość [..] wdrożenia ofert detalicznych po niższych cenach została ograniczona, co wpływa bezpośrednio na możliwość doprowadzenia do zwiększenia stopnia wykorzystania sieci i osiągnięcia efektu jakim jest obniżenie kosztów jednostkowych wykorzystania infrastruktury. [..] zrezygnowała również z możliwości obniżenia opłat hurtowych, oferowanych OA, gdyż nie gwarantowałoby to obniżenia kosztów infrastruktury w stopniu wystarczającym, aby [..] nie ponosiła w związku z takim ruchem strat finansowych. Z powyższego wynika, że zastrzeżone opłaty stanowiły element planu biznesowego i w rezultacie [..] wycofała się z planu biznesowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ujawnienie informacji o rozważanym przez [..] poziomie opłat hurtowych mogłoby zostać przez OA wykorzystane w ramach negocjacji opłat na usługi hurtowe [..], w ramach kontaktów biznesowych [..]-OA, bądź w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia zmian SOR i [..] mogłaby zostać zmuszona do świadczenia usług hurtowych poniżej kosztów. W konsekwencji mogłoby to spowodować realne straty finansowe po stronie [..]. Nie ulega zatem wątpliwości, że informacje te posiadają wartość gospodarczą i nie powinny być bez zgody [..] ujawnione, ponieważ stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [..]. Wobec tego, że propozycje opłat hurtowych, których dotyczy wnioskowana informacja nie zostały nigdy wdrożone, nadal stanowią pewien plan biznesowy, a więc stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Słusznie Prezes UKE uznał również, że informacje o rozwiązaniach zastosowanych w infrastrukturze [..] mogą mieć bezpośrednie przełożenie na funkcjonowanie innych niż [..] przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, którzy również posiadają odpowiednią infrastrukturę, w oparciu o którą świadczą usługi telekomunikacyjne i w której w celu zwiększenia efektywności mogliby implementować rozwiązania wypracowane w ciągu lat i obecnie stosowane przez [..]. Zwrócić należy uwagę, że ponieważ usługi BSA, tj. hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego do sieci są świadczone przez operatów telekomunikacyjnych na całym świecie, mają bardzo istotne znaczenia dla przedsiębiorców ze względu na prowadzoną działalność biznesową i konkurencję na rynku telekomunikacyjnym.

Ponadto wskazać należy, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym, o którym mowa w przedmiotowej sprawie, dotyczą szczegółowych informacji w zakresie rozwiązań technicznych i organizacyjnych wykorzystywanych w ramach infrastruktury [..], a służą one wyznaczaniu sumarycznych kosztów miesięcznych świadczenia danej usługi hurtowej, mieszczą się zatem w powołanej wyżej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Prezes UKE zasadnie uznał, że informacja o średnim koszcie świadczenia usługi VoIP także stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Usługa ta świadczona jest przez wielu konkurentów na rynku usług telekomunikacyjnych, zaś informacja o koszcie tej usługi umożliwiłaby innym konkurentom [..] ocenę efektywności kosztowej własnych usług. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 313/14, na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty, lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub przepisów ustawy. Jeżeli zatem przedsiębiorca telekomunikacyjny zastrzegł informacje na podstawie art. 9 ust. 1 P.t., to ex lege podlegają one ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z art. 9 ust. 3 P.t., zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej.

Może być ono uchylone przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 P.t. (również na wniosek Izby), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Skoro zatem żądane informacje publiczne były zastrzeżone przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, to ich udostępnienie podlegało ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 9 ust. 1 P.t.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że nie można stracić z pola widzenia, iż [..] – wiodący operator, na którego nałożono obowiązki regulacyjne, działa w ramach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym co one zasadom wolnego rynku. Stanowi strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek i z tego względu posiada wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 U.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ dokonał bowiem rzetelnej oceny przekazanych przez [..] danych pod kątem konieczności uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa [..], zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [..], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi [..], podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [..] S.A z siedzibą w [..] Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez [..], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej [..] dostępu do informacji publicznej;
3. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadniania nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji [..] przytoczonej w skardze;
4. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 udip oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów, w tym kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [..], żądana przez [..] w trybie dostępu do informacji publicznej, jest tajemnicą przedsiębiorstwa [..].

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W przypadku uwzględnienia naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Izba przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których oparto skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem Sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W związku z powyższym w orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Analizowany w przedstawionych granicach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., do którego miało dojść przez niedostrzeżenie przez ten Sąd, że Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [..] Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez [..] – nie może być uznany za usprawiedliwiony. Art. 7 K.p.a. wskazuje bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. statuuje z kolei zasadę zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Mając to na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia ww. przepisów. Prezes UKE dokonał bowiem wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez TP. Odniósł się wszak do kluczowych kwestii związanych z tymi informacji, ocenianymi z perspektywy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Oceny tej nie podważa zaakceptowanie przez organ stanowiska Spółki, należy wszak wskazać, że organ ten – w świetle art. 80 K.p.a. –posiada prawo do swobodnej (lecz nie – dowolnej) oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena nie jest nielogiczna, zaś skarżący kasacyjnie nie podważył zapatrywania, iż poczynione przez organ wnioski mieszczą się w granicach prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Stąd uwagi skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za polemiczne, gdyż organ nie przekroczył granic przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów.

Wypada jednocześnie wskazać, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie regulują podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego przedstawianej w toku postępowania administracyjnego. Innego zaś – odpowiedniego – wzorca kontroli nie zawarto w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia weryfikację tego zarzutu. Zarzut ten nie mógł być zatem podstawą do podważenia wyroku oddalającego skargę Izby.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przytoczony przepis tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron; podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to pozwala poznać motywy Sądu pierwszej instancji, a tym samym umożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej na skutek wniesionej skargi kasacyjnej.

Jednocześnie podkreślić należy, że zawarty w art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek Sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu Sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Podkreślić należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mogłoby mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli w uzasadnieniu orzeczenie nie odniesiono by się do kwestii kluczowych z perspektywy przeprowadzanej przez Sąd kontroli, zwłaszcza ocenianych przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii pozwalających stwierdzić, że w sprawie udostępnienie żądanych informacji publicznych nie było możliwe z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zweryfikował bowiem prawidłowość pod względem materialnym i formalnym odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o czym przekonuje wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia. Jednocześnie skarżący kasacyjnie ograniczył się do zarzutu, że Sąd nie odniósł się do całości jego argumentacji, nie wskazał jednak, w jaki sposób odniesienie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, iż w stopniu istotnym. Tymczasem brak przystępnego zobrazowania tego wpływu przez skarżącego kasacyjnie determinuje ocenę zarzutu kasacyjnego.

Także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów, w tym kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych jest tajemnicą przedsiębiorstwa [..] – nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi wszak, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawy niewątpliwie odmowa nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś aktu innego typu.

Jednocześnie bezsprzecznie podstawą decyzji był art. 5 ust. 2 tej ustawy, który umożliwia odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przy definiowaniu tajemnicy przedsiębiorcy korzysta się pomocniczo z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa ujętej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą stanowią tę tajemnicę nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W niniejszej sprawie przedsiębiorca niewątpliwie podjął niezbędne działania w celu zachowania żądanej informacji w poufności. Jak zauważył to już organ i Sąd pierwszej instancji, pisma [..] zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [..] ". Jednocześnie, co wynika zarówno z wyjaśnień Spółki, jak i stanowiska organu oraz Sądu pierwszej instancji, udostępnienie żądanej informacji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną Spółki, a zatem ma ona dla niej realną wartość gospodarczą.

Oceny tej nie udało się zanegować skarżącemu kasacyjnie. Tym samym spełniona jest zarówno przesłanka materialna i formalna uznania żądanej informacji publicznej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Przytoczone zatem przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione.

Trafnie Sąd pierwszej instancji odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do art. 9 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Z kolei art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. A zatem Prezes UKE do czasu uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy pozostaje związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa (zob. szerzej wyroki NSA z dnia: 28 maja 2014 r., I OSK 2631/13; 3 października 2014 r., I OSK 313/14; 5 listopada 2015 r., I OSK 2108/14; 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2727/14 i I OSK 2705/14).

Z powołanego przepisu wynika, że czyniąc opisane zastrzeżenie przedsiębiorca "decyduje" o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 9 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi szczególną regulację prawną zakazującą udostępniania przez Prezesa UKE informacji co do których przedsiębiorca zastrzegł iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Oznacza to, że wymieniony przepis mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do wydania odmownej decyzji przez Prezesa UKE.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Art. 1 ust. 2 ustawy zawiera normę kolizyjną, zgodnie z którą jeżeli istnieją inne ustawy odmiennie regulujące zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to mają one pierwszeństwo stosowania.

Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14).

W świetle powyższego skoro Prezes UKE nie uchylił zastrzeżenia [..] S.A. to obowiązywało zastrzeżenie poczynione przez przedsiębiorcę i wynikający z niego zakaz udostępniania informacji objętej tym zastrzeżeniem i to bez potrzeby poddawania analizie przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.