Uzasadnienie
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] lutego 2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 2 i art. 52 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 150, poz. 291 ze zm.) oraz art. 83a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku G. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. o uchyleniu z urzędu decyzji z [...] października 1999 r. w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników: odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił z urzędu decyzję z dnia [...] października 1999 r. o podleganiu G. P. ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Na skutek wniesionego przez G. P. odwołania od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2005 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ostrołęce wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie odwołania od decyzji z dnia [...] października 2005 r. i oddalił odwołanie w pozostałym zakresie (sygn. akt IIIV1405/05).
Od powyższego wyroku G. P. złożył apelację wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2006 r. oddalił apelację. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. była przedmiotem analizy Sądu w trakcie postępowania (sygn. akt IIIA Ua 911/06).
Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną pełnomocnik G. P. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt II Uk 112/07) odrzucił skargę kasacyjną, podnosząc w uzasadnieniu, że okoliczności sprawy pozwalały na wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylającej z urzędu decyzję z dnia [...] października 1999 r. o podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników, która była przedmiotem postępowania sądowego.
Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2009 r. G. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ oceniając złożony wniosek wyjaśnił, iż zasady dotyczące objęcia rolników systemem ubezpieczenia społecznego reguluje ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stosownie zaś do art. 52 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksy postępowania administracyjnego. Ponieważ decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była przedmiotem oceny sądu na skutek wniesionego przez G. P. odwołania brak jest możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 157 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji Zakładu wyłącznie z urzędu i tylko w sytuacji, gdy nie zostało wniesione odwołanie od takiej decyzji do właściwego sądu.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł G. P. po rozpatrzeniu, którego Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83a ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi rolnictwa. Stosownie do art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. ilekroć jest mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego o ministrach rozumie się przez to kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Od decyzji wydanych w I instancji przez ministra stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 §3 k.p.a.). Art. 36 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników określa enumeratywnie rodzaje decyzji wydawanych przez Prezesa, zatem każda decyzja określona w ww. przepisie wydana jest przez Prezesa Kasy, przy czym nie ma znaczenia czy podpis pod decyzją składa Prezes Kasy czy upoważniony przez niego pracownik.
Organ wskazał również, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest organem mającym kompetencje do rozpatrywania sprawy. Wynika to m.in. z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., a w sprawie nie istnieje spór kompetencyjny pomiędzy centralnymi organami administracji rządowej.
Jako niezasadne ocenił również stanowisko, nieważność decyzji organów rentowych nie jest przedmiotem oceny Sądów Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1037/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ uchylił z urzędu decyzją z dnia [...] października 1999 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników przez G. P. Zasady dotyczące objęcia rolników systemem ubezpieczenia społecznego reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która zawiera uregulowania materialnoprawne, jak również w rozdziale 4 reguluje postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia, przy czym w art. 52 nakazuje w sprawach nieuregulowanych odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Na mocy tego odesłania w sprawie zastosowanie znajduje art. 83a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, określający postępowanie w przedmiocie wzruszenia ostatecznych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu ostateczna decyzja Zakładu, od której nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu może być z urzędu przez Zakład uchylona, zmieniona lub unieważniona, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania w przedmiocie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej oznacza, iż postępowanie to będzie się toczyć na zasadach określonych w Kodeksie, jednakże z uwzględnieniem przepisów szczególnych dotyczących tego postępowania zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Takim przepisem szczególnym będzie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim uzależnia możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie administracyjnym od wcześniejszego nie złożenia odwołania od decyzji do właściwego sadu.
W świetle tych uwag Sąd wskazał odpowiednie stosowanie, na mocy art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, powołanych wyżej przepisów oznacza m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może nastąpić tylko w przypadku, gdy od decyzji takiej nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Odnosząc się do pojęcia "właściwego sądu" należy sięgnąć do art. 36 ust. 3 w zw. z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepisy te przewidują tryb odwoławczy od decyzji wydanej przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zakresie podlegania lub ustania ubezpieczenia społecznego. Decyzja taka podlega zaskarżeniu do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Tak więc jedynie w przypadku, gdy decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego nie została zaskarżona na mocy powołanego przepisu odwołaniem do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych istnieje możliwość jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ratio legis tej regulacji jest uniknięcie sytuacji, w której ta sama decyzji byłaby dwukrotnie przedmiotem kontroli instancyjnej – raz w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz ponownie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w trybie uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności.
Podnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdził, iż bezsporne jest, że decyzja, której dotyczy wniosek G. P. o stwierdzenie nieważności była przedmiotem kontroli sądu w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący zainicjował tę kontrolę składając w ustawowym terminie odwołanie, a następnie w sprawie orzekały Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zarówno w pierwszej instancji jak i w drugiej instancji na skutek wniesienia apelacji, a także Sąd Najwyższy, który odrzucił skargę kasacyjną. Niedopuszczalne jest wobec tego, zgodnie z treścią art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.
Odnosząc się do zarzutu braku kompetencji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do wydania zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, iż Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Jako organ centralny wydaje decyzje w sprawach określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skoro, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej podlegającym właściwemu ministrowi to decyzje wydawane przez organ w trybie art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o tak wskazanej pozycji ustrojowej są decyzjami do których należy stosować tryb określony w art. 127 §3 k.p.a.
Sąd podkreślił, że zasadnie organ przyjął, że tryb określony w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przewiduje możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, jedynie z urzędu. Oznacza to, że wniosek skarżącego w tym przedmiocie nie mógł skutecznie wszcząć takiego postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
G. P. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania.
Pierwszy zarzut to zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, ze Prezes KRUS jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej określonym w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Drugi zarzut to zarzut naruszenia przepisów postępowania:
- 1) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez dokonanie ich błędnej wykładni oraz art. 180 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie, oddalenie skargi i przyjęcie, że:
- a) niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KRUS, w sytuacji gdy uprzednio złożono odwołanie od tej decyzji do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych,
- b) stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KRUS może nastąpić tylko z urzędu oraz tylko w przypadku gdy nie wniesiono od decyzji odwołania;
- 2) w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaakceptowanie błędnej wykładni dokonanej przez organ w zaskarżonych decyzjach art. 157 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 47714 § 2 k.p.c. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. i 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, i przyjęcie, że fakt uprzedniej kontroli Sądowej (Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) decyzji Prezesa KRUS wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji na żądanie strony, w sytuacji, gdy z norm przepisanych takie ograniczenie nie wynika;
- 4) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez ustalenie, iż Prezes KRUS nie naruszył ww. przepisów, a w konsekwencji zaaprobowanie przyjęcia przez ten organ, iż art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tylko dlatego, że złożono odwołanie do sądu, oraz przyjęcie, że powyższe nie stanowi w okolicznościach sprawy naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. nienależytą kontrolę działalności organu administracji;
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Według art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna(...)". Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 przyjął: "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych i postanowił nadać jej moc zasady prawnej". W sprawach ubezpieczeń społecznych obowiązuje, jak wywodził Sąd Najwyższy, odrębny tryb odwoławczy od uregulowania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odrębność trybu odwoławczego w sprawach ubezpieczeń wynika z przyznania prawa odwołania do sądu w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Wniesienie odwołania przenosi sprawę do rozpoznania przez sąd na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ta odrębność trybu odwoławczego obejmuje zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Podkreślił to też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1425/10: "Przepis art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach dot. ubezpieczeń społecznych rolników, a wydanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące stwierdzenie nieważności decyzji (art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników), nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy.
To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie zmienia zasady, iż decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych."
W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczona w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.