Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1930/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 86/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi B. C., zobowiązał w pkt 1 Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2009 r. w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Opola miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); orzekł w pkt 3 o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 4).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), a następnie zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr OR.I-0151-1760/2010, Prezydent Miasta Opola wyznaczył B. C., prowadzącego działalność pod nazwą "[...]", jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat.

W dniu 17 stycznia 2009 r. B. C. przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na parking "[...]" pojazdu marki [...], nr rej. [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. B. C. zawiadomił Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o dokonaniu usunięcia ww. pojazdu oraz poinformował, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd nie został odebrany przez właściciela. Ponadto oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 2.196 zł.

Następnie B. C. - pismem z dnia 9 września 2010 r. - zawiadomił także Starostę Strzeleckiego o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru przez właściciela. Do pisma dołączył wcześniejsze powiadomienie Urzędu Skarbowego.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. B. C. wniósł do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...], nr rej. [...], za okres od 21 lipca 2009 r. w kwocie 3.240 zł. Wskazał, że sprawował dozór nad pojazdem w imieniu Skarbu Państwa, gdyż ww. pojazd przeszedł na rzecz Skarbu Państwa, co zostało stwierdzone decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Z kolei, w piśmie z dnia 3 października 2011 r. B. C., nawiązując do wniosku z dnia 2 grudnia 2010 r., wniósł do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o przyznanie również należnych kosztów za okres od usunięcia pojazdu do chwili upływu terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wyliczając koszty za cały okres przechowywania, dozoru i holowania pojazdu na kwotę 5.028,84 zł.

Pismo to, wraz z dokumentacją dotyczącą usunięcia pojazdu wskazanego we wniosku, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu za pismem z dnia 23 lutego 2012 r. przekazał Staroście Opolskiemu, który w dniu 12 marca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do przedstawienia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących m.in. pojazdu marki [...], nr rej. [...]. W odpowiedzi B. C. przedłożył dokumenty za pismem z dnia 16 marca 2012 r.

Następnie, Starosta Opolski zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał powyższy wniosek B. C. według właściwości Prezydentowi Miasta Opola.

W dniu 9 stycznia 2017 r. B. C. złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo zatytułowane "Skarga", w którym - powołując się na art. 37 § 2 k.p.a. - wskazał na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu marki [...], nr rej. [...], a także zarzucił pozbawienie go prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie tego pojazdu. Na tej podstawie domagał się stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności, Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że w dokumentach brak jest powiadomienia przez Komendę Miejską Policji właściciela pojazdu o fakcie usunięcia i skutkach nieodebrania pojazdu z parkingu "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu poinformowało B. C. pismem z dnia 7 marca 2017 r. o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia z dnia 7 stycznia 2017 r. i wyjaśniło, że zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. C. zarzucił naruszenie:

1. - art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.;
2. - art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu;
3. - art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.;
4. - art. 36 § 1 i 2 k.p.a.;
5. - art. 37 § 2 k.p.a.;
6. - art. 37 § 2 k.p.a.;
7. - art. 130a ust. 1, 4, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 6 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, zwanej dalej ustawą zmieniającą) oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy zmieniającej i art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę uznał, że w dniu złożenia przez skarżącego pisma z dnia 20 lipca 2009 r., odnoszącego się do kosztów usunięcia z drogi i przechowania pojazdu marki [...], nr rej. [...], wszczęte zostało postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia tych kosztów i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do tego wniosku. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, organem tym był naczelnik urzędu skarbowego, do którego to organu skarżący skierował ww. pismo. Skoro jednak organ ten w wyniku zmian prawnych okazał się organem niewłaściwym, a za pismem z dnia 18 marca 2013 r. Starosta Opolski przekazał Prezydentowi Miasta Opola (jako pełniącemu funkcję starosty w mieście na prawach powiatu) do dalszego prowadzenia sprawę dotyczącą zwrotu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu, to od daty tego przekazania zaktualizował się też obowiązek Prezydenta Miasta Opola do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego.

Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Opola pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2009 r. Bezczynność ta istnieje od chwili przekazania Prezydentowi przez Starostę Opolskiego - zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r. - sprawy zwrotu kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem wskazanego pojazdu. Po przekazaniu sprawy według właściwości, Prezydent Miasta Opola nie podejmował dostatecznych działań zmierzających do załatwienia wniosku. Nie poinformował też strony o ewentualnym powstaniu przeszkody w rozpoznaniu sprawy, powodującej konieczność jej zawieszenia oraz nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Pomimo upływu 6 lat od chwili przekazania akt sprawy, do dnia wydania wyroku organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ powinien był ustosunkować się do wniosku B. C. w przewidzianej prawem formie, zależnej od oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo czy wystąpiły czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od daty przekazania Prezydentowi Miasta Opola, według właściwości, sprawy usunięcia pojazdu upłynął znaczny czas, a ponadto Sąd uwzględnił fakt niepodejmowania przez ten organ skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, a także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł i sumy pieniężnej wynoszącej 1.000 zł ustalono jednak w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Opola, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 12 ustawy z dnia z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przekazanie zawiadomienia skarżącego z dnia 2 grudnia 2010 r. Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu a następnie Staroście Opolskiemu postanowieniem Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu z dnia 23 lutego 2012 r., a następnie przez Starostę Opolskiego Prezydentowi Miasta Opola zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r. co skutkowało obowiązkiem dalszego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Opola oraz wydania aktu w zakresie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu;
3. b) art.13 ustawy z dnia z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przez przyjęcie, że Prezydent Miasta Opola był zobowiązany do poniesienia kosztów usunięcia pojazdu z drogi;
4. c) art. 35, art. 36, art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że:
5. - w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 35, art. 36 k.p.a.;
6. - pismo skarżącego z dnia 2 grudnia 2010 r. skierowane do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu jest podaniem w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.;
7. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
8. a) art. 149 ust. 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnych ustaleniach faktycznych, tj. ustaleniu, że Prezydent Miasta Opola był zobowiązany do wydania aktu w zakresie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w związku z zawiadomieniem skarżącego z dnia 2 grudnia 2010 r. skierowanym do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu oraz że pozostawał w bezczynności w stosunku do B. C., gdy w rzeczywistości nie pozostawał z nim w żadnej relacji prawnej;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. B. C. poinformował, że organ w dniu 28 września 2018 r. wydał żądany akt administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest tożsama zarówno z punktu widzenia stron postępowania jak i przedmiotu ze sprawami jakie zostały już rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjnych w wyrokach z dnia 28 grudnia 2017 r., między innymi były to sprawy o następujących sygnaturach: I OSK 1199/17, I OSK 1272/17, I OSK 1205/17, I OSK 1267/17, I OSK 1273/17.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ustawy nowelizującej z 22 lipca 2010 r. nie został dostatecznie sprecyzowany, ponieważ przepis ten zawiera dwa ustępy, i w związku z tym nie wiadomo, której z tych jednostek redakcyjnych dotyczy zarzut naruszenia prawa. Nadto Sąd I instancji nie stosował art. 12 ustawy nowelizującej, a jedynie wskazał, że przepis ten ma charakter intertemporalny. Z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. To samo dotyczy art. 35, art. 36 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów składa się z 5 paragrafów, zaś drugi z 2 paragrafów, nie wiadomo zatem, którą z tych jednostek redakcyjnych obejmują zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Nadto, przytoczone wyżej podstawy kasacyjne odnoszące się do art. 35 i art. 36 k.p.a., a także do art. 61 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. nie określają, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Tym samym zarzuty te nie zostały sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, a tym samym ich rozpoznanie, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. A ponadto, wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. w rzeczywistości są przepisami postępowania, a nie prawa materialnego. W rezultacie sformułowany w tej skardze zarzut ich naruszenia nie spełnia wymagań wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnia, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie można uznać go za zasadny, bo autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował dostatecznie granic wniesionego środka zaskarżenia, czego wymaga art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania też nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też nie wyjaśniają, w jaki sposób uchybienia wskazanym przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już tylko z tego powodu należało uznać je za bezzasadne. Poza tym już sama ich treść dowodzi, że uchybienie im nie mogło polegać na "błędnych ustaleniach faktycznych, tj. ustaleniu, że Prezydent Miasta Opola był zobowiązany do wydania aktu w zakresie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w związku z zawiadomieniem skarżącego B. C. z 20 lipca 2009 r. oraz że pozostawał w bezczynności". Przepis art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei 149 § 2 p.p.s.a. mówi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W niniejszej sprawie Starosta Opolski zawiadomieniem z dnia 18 marca 2013 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek B. C. (z dnia 20 lipca 2009 r.) właściwemu organowi, tj. Prezydentowi Miasta Opola, który od daty zawiadomienia nie podjął żadnych czynności w sprawie, pozostając tym samym w bezczynności. Tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że Prezydent Miasta Opola uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia niniejszej sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Skoro tego nie zrobił, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pozostawał w bezczynności, bo nie podjął czynności niezbędnej do załatwienia sprawy, a jednocześnie uchybił terminowi na załatwienie sprawy, który wynika z art. 35 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.