Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 8/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 października 2012 r. nr 133 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu żądania kom. M.K., dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia 16 września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia 30 grudnia 1999 r. w części dotyczącej ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego na dzień 31 grudnia 1999 r., decyzją z dnia 7 września 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 20 września 2012 r. ww., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., decyzją z dnia 22 października 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Komendant wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 1999 r. Komendant Miejski Policji w Rzeszowie, na podstawie art. 6a ust. 1 i art. 6f w zw. z art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego m.in. z dniem 29 grudnia 1999 r. przyjął M.K. do służby w Policji, mianował go na stanowisko służbowe oraz ustalił wysokość uposażenia, a także zaliczył ww. do wysługi lat na dzień 31 grudnia 1999 r. okresy w łącznym wymiarze 8 lat, 3 miesięcy i 1 dnia.
Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia 16 września 2011 r. nr K-1915/2011, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie nr 848 z dnia 30 grudnia 1999 r. w części dotyczącej ustalenia ww. wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego na dzień 31 grudnia 1999 r. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w swojej decyzji ustalił ww. łączną wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 29 grudnia 1999 r. w wymiarze 1 dnia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wskazał na brak podstawy prawnej, pozwalającej wliczyć do pełnej wysługi lat okres prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Wymienione rozstrzygnięcie zostało doręczone funkcjonariuszowi w dniu 16 września 2011 r., a w dniu 5 stycznia 2012 r. ww. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji KWP w Rzeszowie z dnia 16 września 2011 r., jednocześnie dołączając do przedmiotowego wniosku odwołanie z dnia 4 stycznia 2012 r. od ww. decyzji KWP w Rzeszowie.
KGP postanowieniem z dnia 10 lutego 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego KWP w Rzeszowie z dnia 16 września 2011 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu ww. sprawy KGP postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 10 lutego 2012 r.
Następnie wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 r. kom. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji KWP w Rzeszowie z dnia 16 września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wymienionej decyzji ww. zarzucił rażące naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 1999 r., której nieważność stwierdzono, została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym), art. 104 § 1 K.p.a. (poprzez załatwienie w postępowaniu nadzwyczajnym sprawy w trybie zwykłym i ustalenie na nowo wysługi lat), art. 6 K.p.a. (poprzez błędne przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w Rzeszowie, orzekając w dniu 30 grudnia 1999 r., rażąco naruszył przepisy § 4 rozporządzenia, które weszło w życie w 2002 r.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia wysługi lat w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji).
Ponadto wskazał, że KWP w Rzeszowie bezpodstawnie żąda, na podstawie zaskarżonej decyzji, zwrotu przez M.K. uposażenia zasadniczego za okres, który na podstawie tejże decyzji podlega niezaliczeniu do wysługi lat.
Po przeprowadzeniu postępowania Komendant Główny Policji w dniu 07 września 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia 16 września 2011 r.
W dniu 21 września 2012 r. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do KGP wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej.
KGP wskazał, że KWP w Rzeszowie, stwierdzając w decyzji z dnia 16 września 2011 r. nieważność rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie nr 848 z dnia 30 grudnia 1999 r. w części dotyczącej ustalenia funkcjonariuszowi wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, oparł swoje rozstrzygnięcie na istniejącej podstawie prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Komendant zaznaczył, że dopuszczane jest stwierdzenie nieważności decyzji w części.
Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie organ nie dysponuje pełną wersją rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia 30 grudnia 1999 r., a jedynie potwierdzonym za zgodność z oryginałem wyciągiem z tej decyzji, jednak tego typu brak, wobec innych danych znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, nie daje podstaw do stwierdzenia, że powołany rozkaz personalny w ogóle nie został wydany i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.
KGP zauważył również, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że KMP w Rzeszowie, ustalając funkcjonariuszowi, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 grudnia 1999 r., wysługę lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zaliczył do tej wysługi okres prowadzenia przez ww. własnej działalności gospodarczej od 01 października 1991 r. do 28 grudnia 1999 r. (8 lat, 2 miesiące, 28 dni). Komendant podkreślił, że uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji, podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące, nie przewidywały możliwości zaliczenia okresu takiej działalności do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjanta.
Ponadto, zarówno w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] nie istniały, jak i obecnie nie istnieją odrębne przepisy prawa, na mocy których okres prowadzenia działalności gospodarczej podlegałby wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Z powyższych względów zaliczenie rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia 30 grudnia 1999 r. funkcjonariuszowi do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu prowadzenia działalności gospodarczej od 01 października 1991 r. do 28 grudnia 1999 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.
Przedmiotowe zaliczenie w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat. W ocenie organu II instancji, jest to wada o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego w stosownej części przez KWP w Rzeszowie decyzją z dnia 16 września 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w ocenie KGP, było działaniem prawidłowym. Organ odwoławczy dodał, że uchybieniem było powołanie się przez KWP w Rzeszowie w uzasadnieniu wymienionej decyzji na rażące naruszenie przepisów rozporządzenia MSWiA z 06 grudnia 2001 r., podczas gdy faktycznie zostały rażąco naruszone odpowiadające im przepisy wcześniej obowiązującego zarządzenia nr 29 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r., jednak tego typu nieprawidłowość nie może stanowić podstawy do uznania, że decyzja z 16 września 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Komendant Główny Policji, odnosząc się do kwestii ponownego ustalenia w decyzji KWP w Rzeszowie nr [...] z dnia 16 września 2011 r. funkcjonariuszowi wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stwierdził, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być łączone z postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, jakim jest postępowanie zmierzające do ustalenia policjantowi wysługi lat (prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu tej wysługi). Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że połączenie w omawianym przypadku dwóch rozstrzygnięć w jednej decyzji stanowi wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Organ II instancji podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na rażące naruszenie prawa jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołała decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W ocenie Komendanta w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sensie wystąpienia społecznych skutków naruszenia, powodujących, że nie jest możliwe zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. M.K., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 października 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji KWP w Rzeszowie.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- - art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy jest dostateczny do stwierdzenia, że istnieje decyzja, której dotyczy decyzja Komendanta Wojewódzkiego – tzn. decyzja KMP w Rzeszowie z 30 grudnia 1999 r. nr [...];
- - art. 104 § 1, art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załatwienie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji sprawy w trybie zwykłym i dokonanie na podstawie art. 158 K.p.a. zmiany wysługi lat poprzez orzeczenie o istocie sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
- - art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że KMP w Rzeszowie, orzekając w dniu 30 grudnia 1999 r. rażąco naruszył prawo w postaci § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 MSWiA z 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW nr 5, poz. 49), podczas gdy przepis ten w ogóle nie był przez Komendanta Wojewódzkiego oceniany pod względem rażącego naruszenia prawa przez Komendanta Miejskiego, a decyzję oparto wyłącznie na twierdzeniu, iż rażąco naruszono prawo w postaci § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), które weszło w życie w 2002 r., a więc po wydaniu decyzji w trybie zwykłym;
- - art. 104 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej wykraczającej poza ramy prowadzonego postępowania (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego) i zastosowanie, w sposób właściwy dla toku instancji, przepisów § 4 rozporządzenia oraz § 74 ust. 2 zarządzenia, które mogły podlegać zastosowaniu wyłącznie przez KWP, jako organ prowadzący własne postępowanie nieważnościowe;
- - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez: nieprawidłowe oznaczenie organu wydającego decyzję, nieprawidłowe określenie nazwiska pracownika (funkcjonariusza) działającego w imieniu organu,
- 2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 93 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP - poprzez wydanie decyzji opartej na źródle prawa niestanowiącym prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 78 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji, działając jako organ nadrzędny, dokonał oceny rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia 30 grudnia 1999 r. przez pryzmat regulacji art. 156 K.p.a. Dopatrując się rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu wysługi lat funkcjonariusza stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu w tym zakresie. Sąd zgodził się z organem, że dla oceny ww. materii właściwym podmiotem był Komendant Wojewódzki Policji. Inaczej natomiast rzecz się ma w odniesieniu do drugiej części rozstrzygnięcia z 16 września 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji dokonał tam bowiem ustalenia wysługi lat policjanta. Podejmując to działanie, wszedł zaś w zakres przedmiotowy właściwości Komendanta Miejskiego Policji, który jest organem pierwszej instancji dla materii dokonywania ustaleń co do wysługi lat funkcjonariusza.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji rozstrzygając ww. kwestię, Komendant Wojewódzki Policji wyszedł poza swoje funkcjonalne umocowanie. To doprowadziło do rezultatu, iż kwestię ustalenia wysługi lat rozstrzygał organ, który winien działać w drugiej instancji, rozpoznając odwołania od rozkazów personalnych Komendanta Miejskiego Policji. Tym samym strona została de facto pozbawiona możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odnośnie materii ustalenia wysługi lat. Sąd I instancji uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji, wydając decyzję z 16 września 2011 r., naruszył zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Pozbawił bowiem stronę możliwości oceny poprawności rozstrzygnięcia w omawianym zakresie przez dwa, różnie usytuowane hierarchicznie organy administracji.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie art. 15 K.p.a. jest traktowane jako noszące znamiona naruszenia prawa o charakterze rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego już 10 kwietnia 1989 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 1989, nr 1, poz. 36), stwierdzając, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym - art. 15 K.p.a. - godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Także w uzasadnieniu wyroku z 02 grudnia 1986 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA 620/86 (GP 1987, nr 21, str. 8), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż w zaskarżonej decyzji organ błędnie ocenił naruszenie prawa, do którego doszło przy wydawaniu decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 września 2011 r., polegające na rozstrzygnięciu po raz pierwszy przez organ drugiej instancji, materii, w której właściwym był Komendant Miejski Policji. Wbrew bowiem stanowisku organu, ww. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest wadą o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej nieprawidłowej decyzji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd I instancji nie podzielił przedstawionej w skardze argumentacji. Przede wszystkim wyjaśnił, że organ stwierdzając nieważność części rozkazu personalnego z dnia 30 grudnia 1999 r. nie musiał dysponować oryginałem tego rozstrzygnięcia. Treści zawarte w tym rozkazie nie były bowiem sporne. Jak się wydaje nie powinna także budzić wątpliwości kwestia wejścia do obrotu prawnego tego rozkazu personalnego, skoro skarżący od chwili jego wydania pełnił służbę w Policji.
Zdaniem Sądu, brak jest też możliwości skutecznego uznania, że w dniu orzekania o nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji, policjant posiadał dwie pozytywne decyzje dotyczące wysługi lat. Byt prawny nowego ustalenia wysługi lat uzależniony był bowiem od wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego ustalenia w tym zakresie. W obrocie prawnym nie występowały więc dwa, konkurencyjne względem siebie, rozstrzygnięcia dotyczące tej samej kwestii.
W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut nieprawidłowego oznaczenia organu, wydającego skarżoną decyzję. Oznaczenie znajdujące się na decyzji umożliwia bowiem poprawne ustalenie tego, jaki organ jest autorem danego rozstrzygnięcia, o czym świadczy choćby sposób oznaczenia organu w skardze. Nadto, dodane w nagłówku decyzji słowo "Rzeczpospolita Polska" nie może być traktowane przez racjonalnego odbiorcę, jako część nazwy własnej organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne ustalenie wyrażone w uzasadnieniu, z którego wynika że materiał dowodowy był dostateczny do stwierdzenia, że znana jest niewątpliwa treść decyzji, której dotyczy decyzja Komendanta Wojewódzkiego, tzn. decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 1999 r., nr [...];
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. wzw. z art. 104 § 1 i art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie w motywach wyroku, że załatwienie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, sprawy w trybie zwykłym i dokonanie na podstawie art. 158 K.p.a. zmiany wysługi lat poprzez orzeczenie o istocie sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nieoparcie wyroku na podstawie z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a;
3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że narusza ona rażąco art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ błędnie przyjął, że Komendant Miejski Policji w Rzeszowie orzekając w dniu 30 grudnia 1999 r. rażąco naruszył prawo w postaci § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zwieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz.Urz. MSW Nr 5, poz. 49, zwanego dalej zarządzeniem nr 29), podczas gdy przepis ten w ogóle nie był przez Komendanta Wojewódzkiego oceniany pod wzgledem rażacego naruszenia prawa przez Komendanta Miejskiego, a decyzję oparto wyłącznie na twierdzeniu, iż rażąco naruszono prawo w postaci § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), które weszło w życie w 2002 r., a więc po wydaniu decyzji w trybie zwykłym.
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP, poprzez akceptację, iż decyzję w trybie zwykłym można było oprzeć na źródle prawa niestanowiącym prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 78 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W konluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewntualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewdzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, czy w aktach sprawy znajduje się kwestionowana w trybie nadzoru decyzja. Istnienia oraz legalności decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności nie można wyprowadzać z innych dowodów aniżeli sam dokument decyzji. W szczególności nie można ich wywodzić z "wyciągów" (odpisów fragmentu decyzji), szczątkowych adnotacji w aktach osobowych, albo też powszechnego przekonania, że decyzję wydano, i to jako niewadliwą. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że "wyciąg" decyzji Komendanta Miejskiego stanowi miarodajną podstawę ustaleń dla organu wyższego stopnia (Komendanta Wojewódzkiego), to poświadcza on, że na oryginale nie było podpisu ani Komendanta Miejskiego, ani innej upoważnionej osoby. Stwierdza zgodność z oryginałem odpisu w miejscu przeznaczonym na podpis osoby wydającej decyzję, a tym samym poświadcza, że na oryginale znajdowało się tam puste pole.
A to przecież również wada nieważności decyzji Komendanta Miejskiego polegająca na rażącym naruszeniu prawa. Prowadząca do braku konstrukcyjnego składnika decyzji - podpisu. Do zarzutu tego Komendant Główny nie odniósł się ani w decyzji I ani też w decyzji II instancji. Sąd I instancji ten stan zaaprobował bez zastrzeżeń, nie wykazując w uzasadnieniu, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., z jakich powodów tak postąpił.
Pominięto również istotną okoliczność dotyczącą tego, że Komendant Główny Policji rażąco naruszył art. 104 § 1 i art. 158 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że załatwienie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, sprawy w trybie zwykłym i dokonanie na podstawie art. 158 K.p.a. zmiany wysługi lat poprzez orzeczenie o istocie sprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Trybów nadzwyczajnych i zwykłych nie można łączyć w jednym rozstrzygnięciu poprzez tworzenie nieprzewidzianej przez żadną ustawę kompilacji sentencji nie mającej zaczepienia w przepisie kompetencyjnym. Organ wyższego stopnia (Komendant Wojewódzki), stwierdzając nieważność decyzji innego organu (Komendanta Miejskiego) nie mógł w tym samym akcie zastąpić dotychczasowego rozstrzygnięcia organu niższego stopnia poprzez ustalenie odmiennego okresu wysługi lat, pomniejszonego o okres wynikający z rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność.
Dokonaniu takiej zmiany służą inne konkurencyjne względem stwierdzenia nieważności tryby (np. art. 155 K.p.a. lub tryb wznowienia postępowania). Wbrew poglądowi Sądu, organ nie załatwił w jednej decyzji dwóch spraw (nieważnościowej i o wysługę lat, w tym z naruszeniem właściwości instancyjnej), ale zmodyfikował przedmiot sprawy nieważnościowej z rażącym naruszeniem art. 158 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Niewątpliwie decyzja Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 września 2011r. jest obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji ustalając w w/wym decyzji wysługę lat wyszedł poza swoje funkcjonalne umocowanie, gdyż rozstrzygnął sprawę należącą do właściwości organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez takie postępowanie strona została pozbawiona możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w przedmiocie ustalenia wysługi lat. Oznacza to w ocenie Sądu I instancji naruszenie w toku postępowania zasady określonej w art. 15 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że decyzja z dnia 16 września 2011r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Dlatego Sąd I instancji uchylił decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 września 2011r.
Powyższe przypomnienie jest o tyle istotne, że skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błąd w postaci niezastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art.158 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i nie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 września 2011r.
Zarzut ten jest o tyle niezasadny, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, nawet w sytuacji gdy powinno zapaść rozstrzygnięcie odmienne, nie oznacza sama przez się rażącego naruszenia prawa. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała dlaczego uznaje, że decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 22 października 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 września 2012r. są nieważne. Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej wskazują, że jej autor rażące naruszenie prawa przez zaskarżone decyzje wywodzi wyłącznie z bezspornego faktu nieważności decyzji z dnia 16 września 2011r. Oczywiście decyzja Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z przyczyn powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rażąco narusza prawo i Komendant Główny Policji odmawiając stwierdzenia jej nieważności naruszył prawo, co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji, nie oznacza to jednak że ocena decyzji z dnia 16 września 2011r. automatycznie powoduje, że decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności tej pierwszej, również obarczone są wadą nieważności. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.
Należy wyjaśnić, że Komendant Główny Policji z mocy zaskarżonego wyroku i art. 153 P.p.s.a. związany jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Innymi słowy uchylenie przez Sąd I instancji decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 września 2011r. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedstawionym w jej pkt.1 ppkt. 2, tak jak powiedziano to wcześniej Sąd I instancji wyraźnie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że załatwienie w postępowaniu nadzwyczajnym sprawy należącej do właściwości innego organu, która podlega załatwieniu w trybie zwykłym stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
Co do zarzutu opisanego w pkt. 1 ppkt. 3 skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się przez Sąd I instancji do poruszanej kwestii tj. prawidłowej podstawy prawnej decyzji z dnia 30 grudnia 1999r. Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie. Zagadnienie to jest w chwili obecnej nieistotne z dwóch powodów: po pierwsze zostało przesądzone, że decyzja z dnia 16 września 2011r. jest w całości nieważna, po drugie na k. 59 akt został złożony rozkaz personalny Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 czerwca 2013r. ustalający w sposób satysfakcjonujący funkcjonariusza wysługę lat. W tej sytuacji wypowiadanie się na temat czy słusznie, czy też nie w decyzji z dnia 16 września 2011r. stwierdzono nieważność części rozkazu z dnia 30 grudnia 1999r. jest bezprzedmiotowe. Tak samo jak niepotrzebne jest ocenianie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 2 Konstytucji RP.
Wyeliminowanie przez Sąd I instancji z obrotu prawnego decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 wrześnią 2011r. oraz wyrażenie wiążącej Komendanta Głównego Policji oceny prawnej co do jej nieważności jak również ustalenie funkcjonariuszowi na nowo w rozkazie z dnia 26 czerwca 2013r. wysługi lat, powoduje że zbyteczne stają się dalsze rozważania związane z wydaniem decyzji, której nieważność ma być stwierdzona po uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku. Powyższe stwierdzenie dotyczy także zarzutów związanych z brakiem w rozkazie z dnia 30 grudnia 1999r. niezbędnych elementów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.