Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/15, oddalił skargę Spółdzielni [...] w W. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego.
Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: specustawa, ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] stanowiącą własność m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. Po myśli art. 12 ust. 4 specustawy, Spółdzielni tej należy się odszkodowanie za budynki i budowle, które ustalano decyzjami z dnia: [...] marca 2011 r. i [...] listopada 2012 r., a które organ odwoławczy uchylił odpowiednio decyzjami z dnia: [...] czerwca 2011 r. i [...] grudnia 2013 r. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent m. st.
Warszawy ustalił odszkodowanie za wyżej opisane składniki usytuowane na przejętej nieruchomości w kwocie 2.127.246 zł, zaś z tytułu kosztów dodatkowych (rozbiórki i przebudowy części budynku oraz przyłącza cieplnego) w kwocie 284.237 zł. Wartości te przyjął na podstawie opinii biegłego z [...] marca 2014 r. Utrzymując tę decyzję w mocy zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Mazowiecki uznał trafność przyjętego sposobu i metody wyliczenia odszkodowania. W jej motywach w szczególności podał, iż z opinii biegłego B. S. wynika, iż nie ma możliwości fizycznego podziału budynku produkcyjnego bez dodatkowych nakładów, a techniczna możliwość podziału budynku jest uwarunkowana przebudową modułu traktu wschodniego i przyległego traktu zachodniego oraz robót odtworzeniowych w zakresie zasilania w media, przy czym konieczność rozbiórki budynku może wyniknąć z nieopłacalności przebudowy lub nieprzydatności go do użytkowania w określonej technologii, co oznacza możliwość fizycznego podziału budynku.
Nadto jest możliwe zachowanie mniej niż 50% powierzchni pierwotnego budynku, przy czym będzie to wymagało znacznych nakładów. Jednak w ocenie organu odszkodowanie za cały budynek byłoby niewłaściwe, gdyż objęłoby część nieprzejętą, a tym samym wkroczyłoby na grunt cywilny, jako efekt roszczenia o wykup. W tej materii przywołał art.13 ust. 3 specustawy, jak i art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej u.g.n. Na drodze cywilnej winny być także dochodzone ewentualne koszty dodatkowe związane z podziałem budynków. Odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi publiczne może obejmować wyłącznie wartość tej nieruchomości, albo przejętych wraz z nią obiektów należących do użytkownika wieczystego. Inne szkody mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.
W skardze na tę decyzję ostateczną Spółdzielnia [...] postulowała jej uchylenie, dowodząc naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że specustawa wyłącza możliwość ustalenia odszkodowania za szkody i niedogodności będące skutkiem wywłaszczenia lub innego zagospodarowania terenu w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej, nadto naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie sprawy w zakresie wysokości poniesionej szkody. Polega ona także na utracie wartości budynków i braku możliwości ich wykorzystania, nadto obejmuje wydatki związane z koniecznymi przebudowami. W szczególności eksponowano pominięcie kwestii konieczności uprzedniego odtworzenia węzła cieplnego, czego dotąd nie dokonano w ramach realizacji inwestycji, nawet nie przystąpiono do przebudowy przyłącza elektrycznego. Tymczasem pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na nieruchomości przejętej i sąsiedniej zachodzą związki gospodarcze, które organ pominął. Wartość odszkodowania winna więc uwzględnić całokształt tych okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał przede wszystkim na zastosowanie w sprawie regulacji art. 120 i art. 128 ust. 4 u.g.n., bo przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów specustawy. Wynika z nich uprawnienie do uzyskania odszkodowania za szkody powstałe wskutek podjęcia środków zaradczych wobec zdarzeń ujętych w art. 120, czyli w zakresie zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości.
Zatem nie obejmują innych strat, na co zresztą wskazuje brzmienie art. 128 ust. 1 u.g.n., wedle którego odszkodowanie przysługuje wyłącznie w wysokości wartości wywłaszczonego prawa. W orzecznictwie przyjęto, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie kompensuje wszelkich strat. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie uznał Sąd meriti za chybione. Trafne natomiast okazały się te, które dotyczyły nieodniesienia się przez organ do wszelkich wytyków strony, lecz przyjął, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy. Podobnie ocenił zarzut braku rekompensaty dalszych szkód i odesłanie na drogę sądową, z tym że odpowiedzialność z tego tytułu (deliktu za niewykonanie decyzji) jest odrębną kwestią. Wreszcie zagadnienie nieprzeniesienia rozdzielni prądu, przyłącza ciepła, jako wiążące się ze sferą zawartą w rzostrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej, także nie ma znaczenia dla sprawy niniejszej. Tym bardziej, gdy nie jest sporne, że części budynków nie muszą być rozebrane, choć skarżąca podnosi ich ograniczoną użyteczność.
Mając te okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd meriti orzekł jak w sentencji powyższego wyroku.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Spółdzielnia [...] w W., zarzucając mu:
- 1) niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 128 ust. 4 i art. 120 u.g.n., będące wynikiem błędnej wykładni tych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia wina skutkować ich zastosowaniem w sprawie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci zobowiązania inwestora do wykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia 25 lipca 2008 r. o lokalizacji drogi,
- - art. 7, art. 77, art. 107, art. 8, art. 12 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 pkt 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na pobieżnym rozpatrzeniu wskazanych przez skarżącą uchybień przepisom postępowania, co skutkowało powieleniem tych naruszeń przez Sąd meriti w zakresie niewyjaśnienia sprawy zarówno co do zakresu, jak i podstaw wyliczenia należnego Spółdzielni odszkodowania.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono charakter regulacji art. 128 ust. 4 u.g.n., który kształtuje samodzielną przesłankę odszkodowawczą, wiążąc ją z zaistnieniem zdarzeń opisanych w art. 120 tej ustawy. Wbrew stanowisku Sądu meriti i organów, została ona spełniona w tej sprawie. Odmienny pogląd Sadu I instancji uznano za błędny co do zasady, nadto w okolicznościach tej sprawy. Podniesiono bowiem brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy orzekające, które nie dokonały oględzin wykonanych prac w przedmiotowych budynkach, nie wyznaczyły rozprawy administracyjnej. Poza tym eksponowano wadliwy pogląd Sądu I instancji, jakoby kwestia konieczności rozbiórki była niesporna. Opinie biegłych znajdujące się w aktach administracyjnych w ocenie autora skargi kasacyjnej, są nieprawidłowe. Możliwa była jedynie przebudowa części z części budynku na działce nr [...], przy czym doprowadzono do sytuacji nie nadającej się do akceptacji, gdyż po przebudowie budynek oraz jego pomieszczenia i urządzenia częściowo pozostają na działce przejętej, a częściowo na działce należącej do Spółdzielni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, mimo niezbyt poprawnie sformułowanych zarzutów, zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to zawężenie granic kontroli instancyjnej do podstaw kasacyjnych i zarzutów przedstawionych na ich uzasadnienie.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jak to już podniesiono zarzuty kasacji, zwłaszcza w ramach podstawy naruszeń procesowych, zostały sformułowane nieprawidłowo, gdyż po pierwsze nie wykazano, aby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, po wtóre wskazując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., powiązano go z innym przepisem tej samej ustawy. Tymczasem prawidłowo należało go powiązać z odpowiednim przepisem procesowym naruszonym przez organ. Przepis ten jest wszak tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezie sytuacji.
Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę mimo ich niezgodności z prawem. Tym samym naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, albo wadliwie przyjmie nielegalność aktu.
Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Połączenie go z art. 133 § 1 P.p.s.a., stanowiącym, iż wyrok wydaje się po zamknięciu rozprawy na podstawie akt administracyjnych, jest błędne. Jest tak dlatego, że Sąd meriti orzekał w sprawie na podstawie akt administracyjnych, zatem nie wykroczył poza zawarte w nich dowody, nie oparł ustaleń faktycznych o inne środki, w szczególności nieprzeprowadzone przez organy, a więc nie dokonał dowolnych ustaleń. To zaś, czy uczynił to trafnie nie może zostać podważone tym zarzutem. Zwłaszcza, gdy uzasadnia się go pominięciem treści decyzji lokalizacyjnej, która w zasadzie w sprawie nie ma większego znaczenia.
Nie chodzi w niej przecież o realizację zawartych w tej decyzji obowiązków. Niemniej jednak drugi z zarzutów procesowych, jakkolwiek powołujący się też na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., nadto na nieistniejący przepis art. 3 § 1 pkt 2 tej ustawy (przy czym nawet eksponowanie naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czyli przepisu statuującego kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności decyzji, nie mogłoby odnieść skutku), wreszcie na niesprecyzowane co do jednostek redakcyjnych przepisy art. 77, art. 107, art. 12 K.p.a., jak też na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, którym nie nadano w kasacji w zasadzie treści, z uwagi na brzmienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), obligował Sąd Kasacyjny do dokonania jego merytorycznej oceny. W uchwale tej bowiem przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, nawet i takich wadliwie sformułowanych.
Okazały się one słuszne, gdyż sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia na gruncie administracyjnym. Błędnie Sąd meriti zajął odmienne stanowisko. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem jednoznacznie prawidłowość przyjętych zarówno zakresu, jak i wysokości odszkodowania. Opinie biegłych są pobieżne, pozbawione odpowiednich ustaleń faktycznych, ich wnioski sprzeczne, niespójne, niejednokrotnie niezrozumiałe, a co najmniej nieprzekonujące. Zatem opinie te nie mogły stanowić podstawy zapadłych w sprawie decyzji. W szczególności dotyczy to budynku nr [...] i budynku regranulacji tworzyw sztucznych. Trzeba oczywiście podzielić trafność stanowiska, wedle którego odszkodowanie należy się wyłącznie jako wartość wywłaszczonego prawa (tu jako wartość budynków użytkownika wieczystego), bo judykatura jest tu jednolita, przyjmując, iż odszkodowanie uregulowane w art. 128 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia; wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty, zatem wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są różnymi kategoriami (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 374/12, publ.
CBOSA), jednakowoż tę wartość należy ocenić wedle kryteriów odnoszonych do konkretnych realiów, a więc zindywidualizować. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest tu wyłącznym kryterium wartość budynku czy jego części usytuowanej na wywłaszczonym gruncie, jeżeli pozostała część, nawet położona na działce sąsiedniej, nie nadaje się do pierwotnego albo jakiegokolwiek realnego wykorzystania. Jeżeli przeto budynek skarżącej kasacyjnie częściowo jest usytuowany na terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym, a częściowo na gruncie przejętym pod inwestycję drogową, to taka sytuacja wymaga przede wszystkim rozważenia, czy jest to technicznie, gospodarczo i logicznie możliwe. Jeżeli nie, to wówczas odszkodowanie winno przysługiwać za cały obiekt, oczywiście odpowiednio wyliczone, czego tu nie sposób przesądzić. Odmienne wywody są nieprzekonujące i sztucznie zawężają zakres odszkodowania, odrywając ten stan rzeczy od przyczyny i niesłusznie kierując stronę na drogę sądową.
Aczkolwiek niepodobna obecnie przesądzić i tej kwestii, bowiem sprawa i w tym zakresie nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Ograniczenie się do samej działki i części położonego na niej obiektu jest niezgodne z celem, jakiemu ma służyć odszkodowanie za odjęcie prawa. Nawet wówczas, gdy nie jest to stricte przedmiot przejęcia, to dzieli jego los, jeżeli jest ściśle z tym prawem czy obiektem związany. W tej materii oparto się na opinii biegłego Słupka, który podaje, że nie ma możliwości fizycznego podziału budynku nr 1 bez dodatkowych nakładów z jednej strony, z drugiej zaś, że jest możliwy fizyczny podział przy zachowaniu mniej niż 50% powierzchni. Jednak w takim wypadku budynek będzie posiadał cechy użytkowe znacznie odbiegające od pierwotnych. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia ta opowiedziała się w zasadzie przeciwko podziałowi budynku, bo po pierwsze uznała to za niecelowe, po wtóre wymagałoby to znacznych nakładów, a i tak jego przeznaczenie byłoby inne niż dotychczasowe.
W istocie zatem w wyniku wywłaszczenia obiekt utraciłby swoją użyteczność, co oznaczałoby konieczność jego likwidacji, ergo musiałoby to nastąpić za odszkodowaniem. Tym bardziej, że nie zrealizowano obowiązków zawartych w decyzji w zakresie doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu, co na dzień dzisiejszy nie pozwala na odparcie zarzutów skarżącej kasacyjnie. Istotne jest tu odszkodowanie za położony na przejętej działce obiekt, który w wyniku wywłaszczenia nie nadaje się do użytku jako całość (łącznie z częścią położoną poza działką wywłaszczoną). Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08 (publ. CBOSA), przy czym nie chodzi tu o nabycie części nieruchomości nienadającej się do prawidłowego wykorzystania jak w sprawie o sygn. akt I OSK 1351/11 (por. wyrok z 24 listopada 2011 r., publ. jw.). Zagadnienie to zostało wszak pominięte przez organy i Sąd meriti, a co najmniej inaczej ujęte.
Trzeba też dodać, że w rzeczy samej zarzuty Spółdzielni prezentowane w toku postępowania administracyjnego w tym obrębie nie zostały w pełni ocenione i rozważone. Stan faktyczny nie został ustalony w sposób przekonujący, toteż sprawa wymaga ponownego zbadania, analizy wszelkich jej aspektów i właściwego rozstrzygnięcia poprawnie umotywowanego.
Sąd meriti się od tego uchylił, zatem zaskarżony wyrok podlegał wzruszeniu. A skoro sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w zakresie pozwalającym na ocenę zasadności skargi, należało to uczynić. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zatem ją uwzględnił z wyłożonych powodów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ poczyni pełne ustalenia faktyczne we wskazanych wyżej kierunkach, ewentualnie po uzupełnieniu materiału dowodowego, oraz oceni ją w aspektach uwypuklonych powyżej i przez skarżącą kasacyjnie, a następnie ją rozstrzygnie w świetle właściwych norm prawa materialnego. Nie można wykluczyć potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, którego to żądania zresztą organ nie załatwił w przepisany sposób, podczas gdy jest to jeden ze środków pozwalających na ocenę charakteru obiektu i jego dalszego sposobu używania, a co za tym idzie kwestii ewentualnego odszkodowania za wywłaszczenie. Sprawa ma wiele aspektów, które mimo kilku decyzji zapadłych w obu instancjach nadal nie są rozpatrzone w sposób pozwalający na akceptację ich zgodności z prawem.
W tym miejscu trzeba dodać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w kasacji nie zostały ocenione, gdyż z uwagi na niewyjaśnienie sprawy byłoby to przedwczesne.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. P.p.s.a. Na koszty te składają się 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 17 zł opłaty skarbowej za pełnomocnictwo i 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za obie instancje.
- - ---------------------- 1