Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 15 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2079/18) oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ostateczną decyzją z [...] września 2017 r. Prezydent [...] przyznał A. D. świadczenie wychowawcze na troje dzieci: K., S. i Z. D. po 500 zł miesięcznie na każde z nich, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. 9 lipca 2018 r. A. D. poinformował organ o zmianie zatrudnienia (od 1 maja 2018 r.) i uzyskaniu z tego tytułu wyższych zarobków.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. Prezydent [...] na podstawie art. 104, art. 107 § 4, art. 155 K.p.a. i art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 3 i art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz Z. D. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmiany. Jak wskazał organ, na dochód rodziny strony, poza wynagrodzeniem z nowego miejsca pracy (3978,35 zł), składa się kwota 1435,47 zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci. Zatem od czerwca 2018 r. miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy wynosi 4097,97 zł, co na osobę daje kwotę 819,59 zł i przekracza ustawowe kryterium.
Decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. D., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. D., zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. w zw. z art. 155 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawowym dochodem członka rodziny, jaki brany jest pod uwagę przy świadczeniu wychowawczym na pierwsze dziecko na okres świadczeniowy 2017/2018, jest dochód za 2016 r. Ponieważ po wydaniu decyzji uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny skarżącego, który od 1 maja 2018 r. podjął nowe zatrudnienie, uzyskując dochód (netto) za czerwiec 2018 r. w wysokości 3978,35 zł, organ miał podstawę prawną (art. 27 ust. 1 ustawy), aby zmienić decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko i odmówić jego przyznania od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy. Wobec ustania poprzedniego zatrudnienia skarżący utracił dochód z zatrudnienia (art. 2 pkt 19 lit. c ustawy) uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2016 r., a którego organ nie uwzględnił zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy.
Wbrew temu co twierdzi skarżący Prezydent [...] w ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł potraktować dochodu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko (1435,47 zł) uzyskanego w 2016 r. jako dochodu utraconego. Tego rodzaju dochód wlicza się do tzw. dochodu podstawowego za 2016 r. (art. 2 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i nie podlega on rozliczeniu ani jako dochód utracony (art. 7 ust. 1 ustawy), ani jako dochód uzyskany (art. 7 ust. 2 ustawy). Wynika to z tego, że art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy nie kwalifikuje tej kategorii dochodu jako dochodu utraconego, czy jako dochodu uzyskanego. W tej sytuacji, weryfikując dochód rodziny, organ miał na uwadze to, że skarżący uzyskał w 2016 r. tzw. dochód podstawowy, tj. przeciętny miesięczny dochód na członka rodziny w wysokości 119,62 zł (1435,47: 12 miesięcy). Skoro natomiast skarżący uzyskał nowy dochód z tytułu zatrudnienia (art. 2 pkt 20 lit. c ustawy), po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w 2018 r.), to organ miał obowiązek zastosować art. 7 ust. 3 ustawy, co też prawidłowo uczynił.
Dochód członka rodziny w takim przypadku ustalił na podstawie (podstawowego) dochodu członka rodziny za 2016 r. (art. 2 pkt 2 ustawy) powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu z nowego zatrudnienia za miesiąc następujący po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, ponieważ dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie chodziło o dochód za czerwiec 2018 r. w kwocie 3978,35 zł, który w przeliczeniu na osobę wyniósł więc 819,59 zł (119,62 + 3978,35 = 4097,97: 5 osób), a więc przekraczał kryterium dochodowe.
Proponowany natomiast w skardze mechanizm weryfikowania dochodu, w ten sposób, że dochód uzyskany z art. 7 ust. 3 ustawy winien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy i następnie przez liczbę członków rodziny nie znalazł akceptacji Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku przeanalizowania przeobrażeń, jakie zachodziły w strukturze dochodów rodziny skarżącego, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ weryfikował dochody rodziny skarżącego na potrzeby sprawy. Znaczenie miał dochód podstawowy za 2016 r. z pominięciem utraconego dochodu skarżącego i dochód uzyskany w 2018 r. Dochody z zatrudnienia za 2017 r., jako dochody nieuzyskiwane w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia (2018 r.), nie mogły być rozliczone jako uzyskane w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy, ponieważ zostały utracone.
Z kolei dochód z tytułu ulgi na dzieci uzyskany w 2017 r. – 442,94 zł nie mógł być rozliczony w ramach dochodu podstawowego z art. 2 pkt 2 ustawy. Nie jest to bowiem dochód uzyskiwany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. za 2016 r. ani nie mógł być również rozliczony jako dochód uzyskany z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy, ani też nie mógł być kwalifikowany jako dochód uzyskany w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy. Dodatkowo nie jest to dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jak tego wymaga art. 7 ust. 2 ustawy.
Na zakończenie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że co prawda Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny i otacza szczególną pomocą rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji i rodziny wielodzietne (art. 71 Konstytucji RP), jednakże praw z zakresu szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawach (art. 81 Konstytucji RP). To Państwo decyduje o tym, jaki model świadczeń rodzinnych wprowadza do obowiązującego systemu prawnego, a sąd administracyjny nie ma kompetencji modyfikacji tych rozwiązań.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. c tiret dwudzieste dziewiąte ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1, 2, 19 i 20, art, 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, sprzeczną z zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 2 Konstytucji RP, skutkującą pozbawieniem prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w związku uwzględnieniem kwoty niewykorzystanej ulgi na dzieci (kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8 – 10 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych) w sytuacji, gdy przedstawiona wykładania przepisów równolegle daje prawo do otrzymania ww. świadczenia wychowawczego przez podmioty które uzyskiwały w tożsamej do skarżącego sytuacji faktycznej wyższe dochody i otrzymały z budżetu państwa równoważne do kwoty niewykorzystanej ulgi na dzieci świadczenie,
- 2. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić i nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, utrzymując w mocy decyzję opartą na wykładni niesłusznie różnicującej uprawnienia podmiotów ubiegających się o świadczenia wychowawcze naruszającej zasadę równości oraz w konsekwencji powyższego naruszającej fasadę demokratycznego państwa prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia doprowadziłaby do zrównania sytuacji skarżącego z podmiotami znajdującymi się w podobnej sytuacji (ekonomicznie wręcz lepszej sytuacji z uwagi na uzyskiwane w latach ubiegłych wyższe dochody), co doprowadziłoby do niezgodności tak przyjętej wykładni z celem ustawy oraz ww. zasadami konstytucyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, w związku ze sposobem sformułowania zarzutów oraz argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że strona skarżąca nie zakwestionowała w niej co do zasady sposobu liczenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji, ale poddała w wątpliwość zgodność tego mechanizmu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważyła ani prawidłowości uwzględnienia przez organy (co zaakceptował Sąd pierwszej instancji) dochodu uzyskanego w związku z podjęciem przez skarżącego nowego zatrudnienia, ani konieczności uwzględnienia dochodu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko jako elementu dochodu za rok 2016 r. Zmierzała ona natomiast do zakwestionowania samej konstytucyjności tak przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania.
W szerokim wywodzie prawnym zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w oparciu o mechanizm działania instytucji zwrotu kwoty niewykorzystanej ulgi na dzieci wykazał odmienność sytuacji rodzin, w którym jeden podatnik uzyskuje minimalne wynagrodzenie za pracę, przeciętne wynagrodzenie za pracę lub uzyskuje wynagrodzenie za pracę jak skarżący, a drugi podatnik (małżonek) w każdym z tych przypadków nie osiąga dochodów i zajmuje się wychowaniem trójki dzieci. W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę odmienność ta nie powodowała niezgodności z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP regulacji zawartych w art. 2 pkt 1, 2, 19 i 20 i art. 7 ust. 1 – 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 3 pkt 1 lit. c tiret dwudzieste dziewiąte ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Oceniając tę kwestię, zauważyć należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r. sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 M. 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34).
Tymczasem już sama instytucja niewykorzystanej ulgi na dzieci jest jednym z przejawów prorodzinności systemu podatkowego w Polsce (A. Bartosiewicz, R. Kubacki. PIT. Komentarz. Wyd. V - komentarz do art. 27f ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 573/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślano w projekcie do ustawy z 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowych od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1644) "(u)lga na dzieci w podatku dochodowym od osób fizycznych jest elementem polityki prorodzinnej państwa wspierającym rodziny wychowujące dzieci. Celem projektowanej regulacji jest dodatkowe wsparcie podatników o niskich dochodach mających na utrzymaniu dzieci oraz zwiększenie kwoty ulgi na dzieci dla podatników wychowujących troje i więcej dzieci" (uzasadnienie do projektu ustawy, Druk Sejmowy nr 2781, sejm VII Kadencji, tekst za LEX).
Ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w stanie prawnym niniejszej sprawy jako zasadę przewidywała przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i każde kolejne dziecko, zaś uzyskanie świadczenia na pierwsze dziecko uzależniała od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustalając próg 800 zł, a w przypadku gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne próg 1200 zł. Takie rozwiązanie było celowym działaniem ustawodawcy, który w projekcie do ww. ustawy wyraźnie zaznaczył, że "(p)owyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów.
Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko" (uzasadnienie do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Druk Sejmowy nr 216, sejm VIII Kadencji, tekst za LEX). Przyjęte kryterium stanowi zatem celowe i przemyślane rozwiązanie legislacyjne, wyraźnie odnoszące się do ściśle określonej kwoty uzyskiwanych dochodów oraz sposobu ich obliczania.
Wskazując na powyższe, nie można było uznać, że skoro skarżący uzyskał dochód z tytułu kwoty niewykorzystanej ulgi na dzieci, który został wliczony do dochodu uzyskanego w rodzinie, to znalazł się w gorszej sytuacji prawnej tylko dlatego, że nie otrzymał świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Nie sposób dopatrzeć się w takiej sytuacji, aby doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji prawnej z uwagi na korzystanie z preferencyjnego sposobu rozliczenia podatkowego, skoro skarżący uzyskał na tej podstawie konkretny dochód, odpowiadający jego sytuacji finansowej.
Nie można również mówić o naruszeniu zasady równości w otrzymaniu świadczenia wychowawczego tylko dlatego, że skarżący skorzystał z podatkowego mechanizmu zapewniającego wsparcie rodzinie. Dochód jako kryterium zróżnicowania przyjęte przez ustawodawcę stanowiło o celu wprowadzenia ustawy z 11 lutego 2016 r., a więc pomocy państwa w wychowaniu dzieci określonym kategoriom rodzin. Deklarowany cel ustawy nawiązuje zresztą wprost do zasady ochrony rodziny przez Państwo wyrażonej w art. 71 ust. 7 Konstytucji RP, o naruszeniu której można byłoby mówić, gdyby ustawodawca uzależnił otrzymanie uprawnienia od przynależności etnicznej lub religijnej. Jak podkreślano jednak w orzecznictwie, takiego zróżnicowania nie ma w analizowanej ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2792/17, 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1714/18 i I OSK 76/18).
Niezależnie od powyższego, dostrzec należy i to, że utrata świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiła z powodu rozliczenia ww. ulgi podatkowej, ale przede wszystkim z powodu utraty przez skarżącego dochodu i uzyskania nowego, wyższego. To ta okoliczność stała się podstawą faktyczną zmiany decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, którą pierwotnie świadczenie to przyznano skarżącemu na wszystkie dzieci.
Zwrócić również trzeba uwagę, że w orzecznictwie podkreślano, iż niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis m. in. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń. Zawiera on treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwia oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 36).
Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się naruszenia tego wzorca w odniesieniu do sytuacji faktycznej skarżącego ani w zakresie art. 32 ust. 1, ani art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji również i art. 2 Konstytucji RP, za niezasadne uznał oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, opisane powyżej. Sąd nie znalazł również podstaw prawnych, aby zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z Konstytucją RP w zakresie objętym skargą kasacyjną.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.