Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 255/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...];
- 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku;
- 3. zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Starosta Przeworski orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego H. J. zmian powierzchni oraz rodzajów użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Gminy J. P., zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ew. [...] w dniu [...]-07-2008 r. Z mapy uzupełniającej sporządzonej w ramach ww. operatu pomiarowego wynika, że zmiana powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] powstała na skutek zmiany przebiegu granic tej działki z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...]. Jednak jak zaznaczono w uzasadnieniu decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] września 2008 r. konfiguracja działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] i ich powierzchnie zostaną poprawione podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków na bazie mapy zasadniczej w skali 1:1000.
Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. skierowanym do Wojewody Podkarpackiego oraz do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego, J. P., właściciel działki ewidencyjnej nr [...], W. D., właściciel działki ewidencyjnej nr [...] i Ł. P., właściciel działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wystąpili z wnioskiem o unieważnienie decyzji Starosty Przeworskiego [...] z dnia [...] września 2008 r. wraz z mapą uzupełniającą z dnia [...] lipca 2008 r., twierdząc, że zmiany wynikające z tej decyzji mają bezpośredni i pośredni wpływ na zmianę granic nieruchomości [...],[...], działki drogowej zamiennej [...] oraz działek przyległych. Wnioskodawcy domagali się przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkim zainteresowanych stron.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego stwierdził nieważność decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] września 2008 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyli J. P., Ł. P. oraz Gmina J. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2009 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przedmiotem decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] września 2008 r., orzekającej o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków była wyłącznie działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność Gminy J. P., zatem J. P., W. D. oraz Ł. P., którzy wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Przeworskiego dnia [...] września 2008 r. nie byli stronami postępowania zakończonego tą decyzją.
Główny Geodeta Kraju podniósł, że § 46 w związku z § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wskazuje podmioty, które są uprawnione do złożenia wniosku aktualizującego dane zawarte w ewidencji, jeżeli nie jest to czynione z urzędu, tzn. posiadające określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest Gmina J. P. Natomiast J. P., W. D. oraz Ł. P. są tylko właścicielami sąsiednich działek ewidencyjnych oznaczonych odpowiednio numerami [...],[...] oraz [...],[...],[...][...].
W ocenie Głównego Geodety Kraju z żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia właściciela nieruchomości do skutecznego żądania od organu prowadzącego ewidencję gruntów dokonania lub zaniechania czynności związanych ze zmianą wpisu dotyczącego sąsiedniej działki ewidencyjnej. W związku z powyższym organ stwierdził, że J. P., W. D. oraz Ł. P., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Przeworskiego dnia [...] września 2008 r., nie mają w wyżej omawianym znaczeniu interesu prawnego ani obowiązku w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Przeworskiego dnia [...] września 2008 r. prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego Główny Geodeta Kraju uznał za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem.
Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. J. P. podniósł, że domagał się unieważnienia decyzji Starosty Przeworskiego i przeprowadzenia na nowo postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008 r. powinno być wznowione, albowiem został naruszony interes prawny skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do właściwego rozumienia pojęcia "strona" postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie - nadzorczego. Pojęcie to definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym powszechne jest szerokie rozumienie tego pojęcia. Wskazuje się m.in., że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, LEX Nr 190891).
Interes prawny może wynikać nie tylko z norm prawa administracyjnego, ale także cywilnego. Taki interes stanowi jednocześnie interes faktyczny, ale faktyczne zainteresowanie właściciela nie jest jedynym, które uzasadnia jego udział w postępowaniu administracyjnym. Zainteresowanie to wynika z jego statusu właściciela, a nie tylko np. samoistnego posiadacza albo dzierżawcy danej nieruchomości. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu zainicjowanym żądaniem "unieważnienia" decyzji Starosty Przeworskiego z dnia [...] września 2008 r. była przedwczesna.
Jednocześnie nie można zgodzić się z ogólnym stwierdzeniem Głównego Geodety Kraju, iż w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji stronami są wyłącznie wnioskodawca i organ. Zdaniem Sądu takie stanowisko można uznać za słuszne o ile wprowadzona zmiana pozostaje bez wpływu na prawa osób trzecich, w tym przypadku właścicieli działek sąsiednich. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe na tym etapie przesądzenie czy J. P. posiada interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym. Niezależnie od powyższego, w ocenie sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego zobowiązany był w pierwszej kolejności wyjaśnić i ustalić jaki jest przedmiot żądania skarżącego J. P. i pozostałych wnioskodawców, gdyż skarżący wnosił o "unieważnienie" decyzji Starosty Przeworskiego, a jednocześnie wskazywał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
Uwzględniając więc zasadę rozdzielności i niekonkurencyjności przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania administracyjnego rolą organu było ustalenie o co w istocie wnosił skarżący domagając się "unieważnienia decyzji z dnia [...] września 2008 r.".
Gmina J. P. w dniu [...] lipca 2011 r. wniosła skargę kasacyjną zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez sprzeczność dokonanych ustaleń sądu z treścią punktu pierwszego wyroku. Gmina wniosła także o zmianę zaskarżonego wyroku w tym punkcie, gdyż decyzja organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom sądu, nie utrzymuje w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia żadnych z powyższych wymogów, nie wskazano bowiem żadnego przepisu, który naruszył Sąd I instancji. Z skargi możemy jedynie wyinterpretować wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki w wyroku. Zgodnie z art.156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Z kolei § 3 art. 156 p.p.s.a. stanowi, iż jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Działając o wskazane przepisy, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w pkt 1 wyroku Sądu I instancji oczywistą omyłkę polegającą na tym, że uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2010r. i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2009r., Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2009r., podczas gdy decyzja ta została uchylona i umorzono postępowanie przed organem I instancji.
Okoliczność ta jest bezsporna jednoznacznie wynikająca z treści zaskarżonej decyzji. O tym że jest to oczywista omyłka Sądu i instancji świadczy fakt, że nie dotyczy ona samego rozstrzygnięcia, a tylko przywołania treści zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze, że w sprawie nie występowały podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania, a skarga kasacyjna jak wskazano wyżej nie spełniała wymaganych ustawowych przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.176, 180 w zw. z art.160 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) odrzucił skargę.