Uzasadnienie
Odwoławcza Komisja Oceniająca [...] decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną przez [...] K.Z. – asystenta zatrudnionego w Zakładzie [...] Wydziału [...], negatywną ocenę przyznaną jej przez wydziałową komisję oceniającą Wydziału [...].
Pismem z dnia 2 października 2015 r. K.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w/w na decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, alternatywnie o jej uchylenie.
Odwoławcza Komisja Oceniająca [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1868/15 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia podał treść art. 3 § 2 i 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Podkreślił, że kwestia oceny pracowników naukowych zatrudnionych w szkołach wyższych, której dotyczy niniejsza sprawa, została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Zgodnie z art. 132 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, wszyscy nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie, w szczególności w zakresie należytego wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 111, oraz przestrzegania prawa autorskiego i praw pokrewnych, a także prawa własności przemysłowej.
Oceny dokonuje podmiot wskazany w statucie uczelni, nie rzadziej niż raz na dwa lata lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której nauczyciel akademicki jest zatrudniony. Oceny nauczyciela akademickiego posiadającego tytuł naukowy profesora, zatrudnionego na podstawie mianowania, dokonuje się nie rzadziej niż raz na cztery lata. Kryteria oceny oraz tryb jej dokonywania, z uwzględnieniem możliwości zasięgania opinii ekspertów spoza uczelni, określa statut. Podmiot, o którym mowa w ust. 2, przy dokonywaniu oceny nauczyciela akademickiego w zakresie wypełniania przez niego obowiązków dydaktycznych uwzględnia ocenę przedstawianą przez studentów i doktorantów, po zakończeniu każdego cyklu zajęć dydaktycznych. Zasady dokonywania tej oceny i sposób jej wykorzystania określa statut uczelni.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w/w przepis jest umieszczony w rozdziale drugim cyt. ustawy – "Stosunek pracy pracowników uczelni" działu III – "Pracownicy uczelni". Jednocześnie, art. 128 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przesądza, że rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy o pracę z nauczycielem akademickim następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, z tym że rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem następuje z końcem semestru. Rektor może rozwiązać za wypowiedzeniem stosunek pracy nauczyciela akademickiego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę również w przypadku określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, to znaczy wobec otrzymania przez nauczyciela akademickiego oceny negatywnej, o której mowa w art. 132. Natomiast zgodnie z art. 136 cyt. ustawy, w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników uczelni, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, a spory o roszczenia ze stosunku pracy pracownika uczelni rozpatrują sądy pracy.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonywana ocena nauczyciela akademickiego jest ściśle związana ze stosunkiem pracy, który wiąże nauczyciela z uczelnią. Przy opiniowaniu pracowników przełożeni nie występują w roli organu administracji, który w sposób władczy wydaje jednostronny akt administracyjny określający prawa czy obowiązki jednostki. Opinia taka może mieć natomiast wpływ na prawa i obowiązki jednostki, głównie jako pracownika, może bowiem prowadzić do wypowiedzenia zmieniającego czy rozwiązania stosunku pracy, lecz jest to wpływ mający bezpośrednie odzwierciedlenie w stosunku pracy łączącym nauczyciela i uczelnię, a nie w sferze administracyjnej. Czynności dokonywane przez kierownika w ramach opiniowania pracowników należy traktować zatem jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika. Ani regulacja art. 132 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ani wydane na jego podstawie wewnętrzne przepisy regulujące tryb, terminy oraz sposoby dokonywania ocen pracowniczych, nie stanowią więc podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, mocą której organ dokonuje oceny pracownika.
Ocena taka nie może być również utożsamiana z innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej bowiem wynika ona bezpośrednio ze stosunku pracy łączącego pracownika z oceniającym i na tej płaszczyźnie musi zostać rozpoznana (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1282/13).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.Z., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopuszczenie do dochodzenia ochrony praw na drodze sądowej.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odwoławcza Komisja Oceniająca [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdziła, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Odwoławczej Komisji Oceniającej [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny okresowej pracownika – nauczyciela akademickiego.
Opiniowanie nauczycieli akademickich uregulowane zostało w art. 132 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, rektor może rozwiązać za wypowiedzeniem stosunek pracy nauczyciela akademickiego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę w przypadku otrzymania przez nauczyciela akademickiego oceny negatywnej, o której mowa w art. 132. Rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy o pracę z nauczycielem akademickim następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, z tym że rozwiązanie stosunku pracy, za wypowiedzeniem następuje z końcem semestru (art. 128 ust. 1 cyt. ustawy).
Należy podkreślić, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, sprawa opiniowania nauczycieli akademickich nie jest sprawą administracyjną, a wydana w trybie art. 132 cyt. ustawy opinia nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego.
Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem przedmiotowa opinia nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Opinia z istoty swojej nie przyznaje bowiem bezpośrednio określonego uprawnienia, stwierdza natomiast pewne okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla załatwienia określonej sprawy. Niewątpliwie negatywna opinia może stanowić w przyszłości podstawę rozwiązania za wypowiedzeniem stosunku pracy nauczyciela akademickiego, jednakże – co należy podkreślić – takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnego działania przełożonych, podejmowanych w odrębnym postępowaniu.
Negatywna opinia służbowa w ostatecznym rozrachunku może wpływać jedynie pośrednio na sytuację prawną nauczyciela akademickiego, tj. kiedy w odpowiednim, odrębnym postępowaniu będzie ona stanowiła podstawę (przesłankę) rozwiązania z nim za wypowiedzeniem stosunku pracy. Samo sporządzenie negatywnej opinii nie rodzi jeszcze żadnych bezpośrednich skutków prawnych.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przedmiotowej opinii nie można traktować jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze administracyjnoprawnej. Omawiana opinia jest oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. W tym stanie rzeczy również odwołanie od tej opinii należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Jest to jedynie akt organu odwoławczego, który wyczerpuje procedurę odwoławczą i tym samym kończy postępowanie w sprawie okresowej opinii.
Z powyższych względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że art. 132 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kognicji sądów administracyjnych, mocą której organ dokonuje oceny pracownika. Prawidłowo podał również, iż przedmiotowa opinia nie może być utożsamiana z innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, bowiem wynika ona bezpośrednio ze stosunku pracy łączącego pracownika z oceniającym i na tej płaszczyźnie musi zostać rozpoznana. Przy czym nauczyciel akademicki nie zostaje pozbawiony prawa do ochrony sądowej w przypadku rozwiązania z nim za wypowiedzeniem stosunku pracy w wyniku otrzymania oceny negatywnej, bowiem kwestia oceny pracownika, jako element związany z rozwiązaniem stosunku pracy i będący jego pośrednią przyczyną, będzie podlegać ochronie przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, spory o roszczenia ze stosunku pracy pracownika uczelni rozpatrują sądy pracy.
Na powyższe nie ma wpływu podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność błędnego pouczenia strony przez organ w decyzji z dnia 18 sierpnia 2015 r. nr [...] o możliwości wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).