Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 marca 2017 roku sygn. akt IV SA/Gl 91/17 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] Spółki Jawnej [...] w Z. (dalej: Spółka) na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że tylko odmowa udostępnienia informacji, która stanowi informację publiczną, przybiera formę aktu administracyjnego, jaką jest decyzja. Natomiast zarówno dla czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji publicznej, jak również dla zawiadomienia wnioskodawcy o tym, że jego żądanie nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy. W ocenie Sądu I instancji prowadzi to do wniosku, że będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G., informujące, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ale również nie należy do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wywiódł Prezes Sądu Okręgowego w G., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym niewłaściwe uznanie, że złożona przez Spółkę skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny; uchybienie to miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło strony jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano na brak konsekwencji Sądu I instancji, który z jednej strony podaje, że skarżącemu przysługuje jedynie skarga na bezczynność organu, a z drugiej, że organ prawidłowo załatwił sprawę wywołaną wnioskiem skarżącego, podejmując czynność materialno-techniczną. Autor skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę na wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym na powiadomienie, że przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej nie przysługuje żadna forma odwołania czy zażalenia, nie stosuje się bowiem w tym momencie przepisów k.p.a. Jedyną właściwą drogą jest zgodnie z prezentowanym poglądem złożenie skargi do sądu administracyjnego na tzw. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżone w sprawie pismo spełnia kryteria, o których mowa w powołanym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej cytowany przepis nie jest nowy i nie został wprowadzony ustawą z 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658). Był zawarty już w pierwotnym brzmieniu p.p.s.a. (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zaś jego odpowiednik znajdował się w art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Powołana nowelizacja ograniczyła jedynie zaskarżalność aktów i czynności, o których mowa w tym przepisie poprzez wyłączenie tych aktów i czynności, które podjęto w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego i postępowań określonych w dziale IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (por. A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016).
Jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczył błędnego w ocenie autora skargi kasacyjnej przyjęcia przez Sąd I instancji, że nie obejmuje się zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pism stwierdzających, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego w G. pismo takie stanowi w istocie jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej, jest przejawem obowiązku organu i uprawnienia strony do żądania informacji publicznej. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego, gdyż mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym wspomniane w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy uprawnienie trzeba traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania. Natomiast powołany w tym przepisie obowiązek należy postrzegać jako powinność obciążającą podmiot prawa. Z treści analizowanego przepisu jednak wyraźnie wynika, że nie chodzi w nim o każde uprawnienie bądź obowiązek, lecz jedynie takie, które wynikają z przepisów prawa. Prowadzi to w rezultacie do wniosku, że zakresem omawianego przepisu objęte zostały przypadki, w których konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku, mających swoje źródło w przepisach prawa materialnego, następuje za pomocą aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej niemieszczących się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto wskazuje się, że czynności i akty, o których mowa, muszą mieć charakter prawnie wiążący.
Oznacza to, że muszą wpływać na sytuację podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku na tle u.d.i.p. nie posiada z uwagi na treść art. 1 ust. 1 tej ustawy. Nie można także przyjąć, iż charakteru aktu lub czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotowe pismo nabiera z uwagi na to, iż dotyczy kwalifikacji prawnej informacji publicznej. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na to, że również w przypadku rozpatrywania spraw z zakresu skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. zachodzi potrzeba dokonania tego typu kwalifikacji. Brana jest wówczas pod uwagę obowiązująca w prawie administracyjnym zasada odformalizowania, zgodnie z którą o charakterze wniosku decyduje jego treść, a nie nazwa.
Zakwalifikowanie pisma jako skargi do sądu administracyjnego nie powoduje w takich sytuacjach automatycznego objęcia takiego pisma zakresem kognicji sądów administracyjnych. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały bowiem, iż kwestia skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega ich kontroli, mimo iż także w tym przypadku istnieje obowiązek organu udzielenia odpowiedzi i uprawnienie strony do jej uzyskania (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 oraz powołane tam orzecznictwo). Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, uznać należy, że Sąd I instancji słusznie nie zaliczył zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma Prezesa Sądu Okręgowego zawiadamiającego Spółkę o tym, że żądana przez nią informacja w postaci wniosków oraz dokumentów złożonych przez biegłego M. S. w toku ubiegania się przez niego o wpis na listę biegłych nie stanowi informacji publicznej (k. 87 akt adm.), do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarga na tego rodzaju pismo jako wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i odrzucił ją w oparciu o treść art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu niekonsekwencji Sądu I instancji, uznać należy go za nietrafny. Przede wszystkim trzeba przyznać za rację Sądowi I instancji, że w przypadku gdy strona uzna, iż żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i jako takie powinny być udzielone w trybie wnioskowanym na podstawie u.d.i.p., ma prawo kwestionowania bezczynności organu w tym względzie. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. W niniejszym postępowania przeprowadzenie takiego badania nie miało miejsca - Sąd stwierdził tylko, że "organ przyjął ostatnią z form załatwienia wniosku" (a więc poinformował w drodze pisemnej wnioskodawcę o zajętym stanowisku) - por. k.
40. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo ocenił jedynie charakter prawny działań organu wywołanych wnioskiem skarżącej spółki, uznając je nie za decyzję administracyjną, ale za czynność materialno-techniczną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, a skargę kasacyjną za niezasadną, podlegającą oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.