Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1937/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 194/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 11 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie wpłynął wniosek H. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zarszyn z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia linii granicznych między nieruchomościami położonymi w miejscowości Z., oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

Po rozpatrzeniu wniosku H. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej istotną wadą prawną. W takim postępowaniu nie bada się sprawy całościowo, do czego zastrzeżony jest klasyczny tryb odwoławczy, czy też sądowa kontrola - jako ma to miejsce w przypadku orzeczenia o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 3 ustawy).

Organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. H. P. została prawidłowo pouczona o możliwości przekazania sprawy do sądu powszechnego, ale z tego prawa nie skorzystała. Podnoszone przez nią kwestie dotyczące uwzględnienia, bądź nieuwzględniania materiału dowodowego z prowadzonego w miejscowości Z. w 1988 r. scalenia gruntów, w postępowaniu nieważnościowym nie mogą zostać uwzględnione, gdyż argumenty te powinny być rozpatrywane w trybie zwykłym – w tym przypadku przez sąd powszechny czy też w postępowaniu prowadzonym na prawach wznowieniowych. W sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane ewentualne nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego.

Organ wyjaśnił, że dokumentacja scaleniowa nie stanowi jedynego dowodu, na podstawie którego dokonano rozgraniczenia spornych nieruchomości. W sprawie istnieje szereg innych dopuszczonych prawem dowodów na podstawie których możliwe było ustalenie granic między spornymi nieruchomościami. Tymi dowodami są dokumenty określające przebieg granic nieruchomości - operat ewidencji gruntów, operat osnowy poziomej, operat scaleniowy, operat pomiaru sytuacyjnego i mapy katastralne, oraz dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości - wypisy z ksiąg wieczystych, oraz wypisy z rejestru gruntów.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania tj. m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że tylko wyjątkowo oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, może stanowić rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium takich naruszeń na gruncie przedmiotowej sprawy nie da się stwierdzić. Na tę okoliczność strona również nie przedstawia dowodów. Wydanie rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o przedłożoną dokumentację administracyjną otrzymaną od Wójta Gminy Zarszyn z dokonanego rozgraniczenia. Natomiast o braku podstaw do przeprowadzania dowodu z akt postępowania scaleniowego strona została w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. poinformowana.

H. P. złożyła na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony, przyjęcie iż decyzja Wójta Gminy Zarszyn nie jest dotknięta żadną wadą prawną, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Zarszyn, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
4. b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z w. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 148 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na istniejącą zdaniem organu możliwość żądania wznowienia postępowania, nieuwzględnienie braku możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak podstawy, nadto na upływ terminu;
5. c) art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, uwzględniającą jedynie okoliczności niekorzystne dla strony, pominięcie inicjatywy dowodowej strony, nieuwzględnienie zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych, pomimo iż okoliczności, na których dowody te zostały powołane miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania scaleniowego oraz postępowania rozgraniczeniowego, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na treści decyzji Wójta Gminy Zarszyn z dnia [...] marca 2013 r.;
6. d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ oparł swe ustalenia, nadto przyczyn nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony przedstawionych w odwołaniu od pierwszej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu artykułu 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. a uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w punkcie "7". W art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. chodzi o dwa rodzaje wadliwości decyzji, a mianowicie o wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ta druga wadliwość wskazana jest w pkt "2 zdanie pierwsze".

Ponadto wskazano, że indywidualizacja rażących naruszeń prawa dokonana w pkt 1, 3-7 powinna być oceniana pozytywnie albowiem "wyróżnienie w k.p.a. typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim ujęciu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w art. 156 § 1 pkt 2 in fine otwiera się drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady nienazwanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa nigdzie nie zdefiniowanego, jeżeli nie jest objęta odesłaniem do przepisów odrębnych zawartym w pkt 7.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Mówiąc o rażącym naruszeniu prawa wyjść należy od ustalenia ram tego pojęcia. "Naruszenie prawa" to naruszenie prawa materialnego, procesowego, oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił także, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest rolą organu kwestionowanie postępowania rozgraniczeniowego jeżeli sama decyzja nie zawiera wyjątkowo ciężkiej wady.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest wykazanie, że wada – i to wyjątkowo ciężka – tkwi w samej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez skarżącą kwestie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia materiału dowodowego z prowadzonego postępowania scaleniowego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym uwzględniono również materiały ze scalenia. Za nieuzasadniony uznano zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia 7 i 77 k.p.a. Wyjątkowo wypełnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa może być wyłącznie niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony, przyjęcie że decyzja Wójta Gminy Zarszyn nie jest dotknięta żadną wadą prawną, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów;
2. 2) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie pomimo, że naruszały one prawa materialne, tj. art. 33 powołanej ustawy;
4. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 w zw. z art. 75, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że naruszały one powołane powyżej przepisy, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem ich stwierdzenie potwierdziłoby zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zarszyn;
5. c) art. 113 § 1, art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy, pominięcie dowodów istotnych dla sprawy, brak dopuszczenia dowodu z akt postępowania rozgraniczeniowego i scaleniowego, brak analizy ww. dowodów, nadto wskazania przyczyn pominięcia dowodów, na których Sąd oparł ustalenia oraz wniosków postepowania dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uniemożliwiających kontrolę instancyjną, nadto ocenę prawidłowości rozumowania Sądu, błędne ustalenia, iż podstawę decyzji rozgraniczeniowej były dokumenty wskazane w treści decyzji, podczas gdy granicę ustalono jedynie w oparciu o operat scaleniowy, wydanie decyzji jedynie w oparciu o treść uzasadnienia decyzji rozgraniczeniowej, a nie analizę akt rozgraniczeniowych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do błędnych ustaleń, w oparciu o które Sąd niesłusznie oddalił skargę;
6. d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na których Sąd I instancji oparł swe ustalenia, brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w tym nieprawidłowego oparcia decyzji rozgraniczeniowej na nieistniejącej decyzji scaleniowej oraz brak analizy czy decyzja rozgraniczeniowa nie zawiera wad określonych jako "brak podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
7. e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że decyzja w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega uchyleniu jedynie wówczas gdy zostanie wykazane, że wada i to wyjątkowo ciężka tkwi w treści decyzji, oraz że naruszenia przepisów proceduralnych, w kontekście wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogą stanowić przesłankę rażącego naruszenia prawa, gdy mamy do czynienia wyłącznie z niezastosowaniem lub nieprawidłowym zastosowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postepowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i poprzedzającą ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest trafny. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd ma zatem obowiązek ustosunkowania się do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, wskazać obowiązujące przepisy prawa, dokonać oceny ich znaczenia dla sprawy i ocenić czy zostały prawidłowo zastosowane. W uzasadnieniu Sąd powinien również odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów podniesionych w skardze, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwić stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność rozstrzygnięć organów, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza - uzasadnienie wyroku musi umożliwić merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu.

Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Skarżąca kasacyjnie zarówno w skardze, jak i w postępowaniu przed organami podnosiła, że decyzja Wójta Gminy Zarszyn z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto strona zarzuciła pominięcie wniosków dowodowych, w tym nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania scaleniowego oraz postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem H. P. organy nieprawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na istniejącą możliwość żądania wznowienia postępowania, a także wobec nieuwzględnienia braku możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak podstawy i upływ terminu.

Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ograniczył się do ogólnikowego zacytowania poglądów doktryny i stanowiska sądów administracyjnych w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe powoduje, że ani strona postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie mają możliwości poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym zbadać prawidłowości dokonanego przez Sąd procesu wyciągania wniosków.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie będzie zobowiązany do odniesienia się do argumentów skarżącej mających, w jej ocenie, świadczyć o nieprawidłowej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia linii granicznych, w szczególności czy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było wystarczające do wyciągnięcia wniosków w tym zakresie.

Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powoduje, że rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ administracji badając, czy decyzja administracyjna dotknięta jest kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., dokonuje tego na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. czynności wyjaśniające podejmowane są w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej sprawy.

Podkreślić również należy, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności. Ustawodawca sprawę rozgraniczenia nieruchomości w pierwszym etapie oddał do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat, otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Z tego względu postępowanie administracyjne, w którym dochodzi do wydania decyzji o rozgraniczeniu jest postępowaniem jednoinstancyjnym, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi. Celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest zatem rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że kwestie sporne w tym zakresie mogą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego. Nierozstrzygnięcie kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.