Uzasadnienie
Pismem z 31 października 2019 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na "czynności z zakresu administracji publicznej wykonywane przez Komendę Stołeczną Policji, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nr [...] wystawionego przez Komendę Stołeczną Policji w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji informacji o wystawieniu wniosku o Kontrolne Sprawdzenie Kwalifikacji Kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem".
Komendantowi Stołecznej Policji zarzucił naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488),dalej jako "rozporządzenie", a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 80 i 81 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższą skargę Komendant Stołeczny Policji, dalej jako "KSP" wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że skarga została przez niego zakwalifikowana jako skarga na czynność KSP w przedmiocie odmowy zmniejszenia ilości punktów karnych. Niemniej gdyby WSA potraktował ją literalnie (mając choćby na uwadze, iż skarżący jest profesjonalistą), powinna zostać ona odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa zakreślona w ten sposób nie należy do właściwości sadów administracyjnych. Natomiast w przypadku uznania, że niniejsza sprawa podlega kognicji sadów administracyjnych KSP wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona (sprawa ze skargi skarżącego na czynność KSP w przedmiocie odmowy zmniejszenia ilości punktów karnych została prawomocnie osądzona poprzez wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w dniu 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 172/18).
Ewentualnie organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z powodu wniesienia po terminie. Jak dalej wskazał organ, jedynie z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi.
Zaskarżonym postanowieniem z 4 maja 2020 r. WSA orzekł o odrzuceniu skargi J.S.
WSA stanął na stanowisku, że skarga podlegała odrzuceniu, gdyż sprawa, której dotyczy nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Sąd ten powołał się także na treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.". WSA podkreślił, że skarga J.S. dotyczy czynności KSP z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, sporządzonego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d." oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.), dalej jako "u.k.p.".
Dodatkowo wskazał, że na podstawie § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 130 ust. 4, art. 140 ust. 5 p.r.d., Komendant Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazd, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W oparciu o powyższe przepisy WSA uznał, że wniosek, stanowiący przedmiot toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego jest pismem skierowanym przez organ policji do właściwego starosty informującym o określonym stanie faktycznym i jednocześnie wnioskującym o podjęcie przewidzianych prawem działań. Nie jest wobec tego, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest on także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
WSA zaznaczył, że dopiero na podstawie tego wniosku starosta wydaje decyzję administracyjną, o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata. Dopiero decyzja właściwego starosty o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, po wyczerpaniu toku instancji, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a w takiej skardze można zawrzeć zarzuty odnośnie wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił naruszenie: "prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
(1) art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga J.S. z dnia [...] października 2019 r. w związku z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził postępowanie o sygn. akt VII SA/Wa 2742/19 (dalej: "Skarga do WSA") nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, podczas gdy z licznego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny wynika, że czynności związane z wpisami w ewidencji naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji stanowią czynności materialnoprawne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem w związku z takimi czynnościami przysługuje skarżącemu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego;
(2) naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej polegające na naruszeniu prawa skarżącego do sądu z uwagi na formalistyczne i biurokratyczne podejście do Skargi do WSA, bez jakiejkolwiek próby merytorycznej analizy argumentów podniesionych w Skardze do WSA, co skutkuje odebraniem wnioskodawcy prawa do sądu w niniejszej sprawie.
Dodatkowo, z ostrożności procesowej, podnoszę zarzut braku rozpoznania istoty niniejszej sprawy poprzez brak prawidłowego ustalenia, czego ona dotyczy. W petitum Zaskarżonego Postanowienia mowa jest o tym, że Skarga do WSA dotyczy odmowy zmniejszenia liczby punktów karnych, natomiast w uzasadnieniu Zaskarżonego Postanowienia jest mowa o tym, że skarga dotyczy wniosku Komendanta Stołecznego Policji z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji.
Skarga do WSA dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej wykonywanych przez Komendę Stołeczną Policji, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wystawionego przez Komendę Stołeczną Policji w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji wzmianki o wystawieniu wniosku o Kontrolne Sprawdzenie Kwalifikacji Kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem.".
W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA co do istoty sprawy oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sprawa objęta skargą do WSA stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaznaczył, że działania KSP w związku z którymi została wniesiona skarga do WSA nie mogą być kontrolowane w żadnym innym postępowaniu, aniżeli w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną KSP wskazał, że wnosi o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz pełnomocnika strony przeciwnej kosztów postępowania w wysokości 480 zł. Organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko, tym samym wyrażając aprobatę dla zapadłego w sprawie orzeczenia WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi wniesionej przez J.S. do WSA była czynność Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, co słusznie wywnioskował WSA. Potwierdza to również skarga kasacyjna. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał bowiem, że wniesiona skarga dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej wykonywanych przez KSP, w zakresie naruszenia prawa, co do braku cofnięcia i unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wystawionego przez KSP w dniu [...] lutego 2016 r. oraz braku wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez KSP wzmianki o wystawieniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy po wykreśleniu punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z ich zatarciem.
Ponadto w piśmie z dnia 22 maja 2020 r. sam Skarżący wskazuje, że sprawa o sygnaturze VII SA/Wa 2742/19 dotyczy: "..zobowiązania Komendy Stołecznej Policji do cofnięcia, anulowania lub unieważnienia wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oraz wykreślenia ze wszelkich zbiorów i rejestrów, w tym w szczególności z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez Komendę Stołeczną Policji wzmianki o wystawieniu takiego wniosku..." Pismo to zostało wprawdzie nadane po wydaniu postanowienia w sprawie, ale wynika z niego jednoznacznie intencja Skarżącego w zakresie przedmiotu zaskarżenia.
Zdaniem NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa sprawa, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. W pełni słuszne były wywody WSA, odnośnie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, w których to WSA wskazał, że wniosek ten jest pismem skierowanym przez organ policji do właściwego starosty informującym o określonym stanie faktycznym i jednocześnie wnioskującym o podjęcie przewidzianych prawem działań. NSA podziela stanowisko WSA zgodnie z którym kwestionowany wniosek nie jest skierowany na zewnątrz organów administracji publicznej, zatem nie wywołuje on skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę, przy czym dopiero na jego podstawie starosta wydaje decyzję administracyjną, o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która rodzi prawa czy obowiązki po stronie jej adresata i "dopiero decyzja właściwego starosty o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, po wyczerpaniu toku instancji, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, a w takiej skardze można zawrzeć zarzuty odnośnie wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
Sam natomiast wniosek nie może stanowić przedmiotu skargi". Trzeba też zauważyć, że przedmiot skargi w petitum postanowienia Sądu I instancji nie został określony precyzyjnie, jednakże to uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji precyzyjnie określił przedmiot zaskarżenia odpowiadający intencjom J.S.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).