Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 634/17 oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty głównej należności z tytułu wypłaconych świadczeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie przez Sąd skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) powoływanej dalej jako "K.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy oraz nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich podnoszonych przez sędziego zarzutów, co w konsekwencji, wobec lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z przesłankami zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów w postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, ewentualnie przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazując, że nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż M. B. we wniosku z [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się o umorzenie zaległości alimentacyjnych z uwagi na zły stan zdrowia oraz wyjątkową sytuację rodzinną i materialną. Prezydenta Miasta W., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.), decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił umorzenia kwoty należności głównej w wysokości 7 097,61 złotych z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc pod uwagę to, że zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne, przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Orzekanie na podstawie przywołanego przepisu odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza że organ posiada swobodę wyboru rozstrzygnięcia, istotna jest natomiast argumentacja przyjęta dla uzasadnienia stanowiska zawartego w decyzji. Argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie wydane w oparciu o uznanie administracyjne powinny zaś mieć oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że z definicji "dłużnik alimentacyjny", zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wynika, że jest to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności.
Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinien być przy tym interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Podkreślić należy, że dokonując wykładni art. 30 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy i tym samym oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie, nie można pominąć, że należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości. Inne są możliwości spłaty zadłużenia przez osoby, np. legitymujące się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy czy też będące w podeszłym wieku, a inne osoby młodsze nie legitymującej się takim orzeczeniem, mające możliwości zarobkowania.
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest także prezentowana w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 53/14, 24 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 273/14, 27 września 2016 r. sygn. akt I OSK 355/15, 6 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1446/15 czy 28 czerwca 2017 r. sygn. alt I OSK 2471/15, a także wcześniejsze wyroki, które dotyczyły umorzenia zaliczek alimentacyjnych w okresie obowiązywania art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z: 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 544/07 i 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/09, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
Przedstawione rozumienie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów musi znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu przez organy administracyjne sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, w tym takich obiektywnych okoliczności, które nie pozwalają mu na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy administracyjne przeprowadziły szczegółowe postępowanie wyjaśniające, zgromadziły kompletny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Ustalono wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, stan zdrowia, ogólną sytuację finansową i rodzinną. Organ ustalił, że skarżący ma ustalone alimenty na rzecz córki w wysokości 300 zł miesięcznie, został zobowiązany do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez córkę świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie zwrócił tych należności. Organ wziął pod uwagę zły stan zdrowia i obniżone zdolności do wykonywania pracy. Organy ustaliły, że źródłem utrzymania skarżącego jest renta pobierana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosząca od marca 2016 r. 1090,93 zł brutto. Z renty potrącane są kwoty alimentów w wysokości 588,37 zł. Skarżący ponosi stałe wydatki na leki w kwocie ok. 250 zł miesięcznie.
Organy ustaliły też, że skarżący mieszka z rodzicami i bratem. Otrzymuje od rodziców pomoc rzeczową i finansową. Skarżący, pomimo tego że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jak deklaruje, nie ponosi kosztów mieszkania i wyżywienia, a rodzice spłacają jego zobowiązania finansowe. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej od 2014 r. Skarżący nie zaprzeczył poczynionym ustaleniom, ani też nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na odmienny stan rzeczy, oprócz twierdzenia, że rodzice są starzy i schorowani i sami potrzebują wsparcia ze strony skarżącego. Uzasadnia to zatem stanowisko Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został przez organy prawidłowo oceniony. W szczególności prawidłowa jest ocena, że jeśli położenie dłużnika alimentacyjnego pozwala na stwierdzenie, że będzie on w stanie uregulować wymaganą należność w dłuższej perspektywie czasowej, przy dołożeniu większej staranności i podjęciu dodatkowych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji, to wówczas należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę możliwość odroczenia terminu płatności, a następnie rozłożenia należności na raty.
Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualna sytuacja skarżącego przesądzała o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej że strona ma możliwość wystąpienia o obniżenie kwoty alimentów albo wręcz zniesienie obowiązku alimentacyjnego. Wskazane powyżej okoliczności uprawniały do stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy może mieć charakter przejściowy i w przyszłości istnieje możliwość uregulowania chociażby części ciążących na stronie zobowiązań. W tych warunkach twierdzeniom organów o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie można zarzucić dowolności.
Tak ustalony i oceniony stan faktyczny został prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki. Niezasadny jest więc zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 K.p.a. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji odmawiających umorzenia przedmiotowych należności.
Podkreślić należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.
Zarzut naruszenia art. "141 § 1 pkt 4" P.p.s.a. został postawiony niestarannie. Przepisy art. 141 dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, ale ujęte wyłącznie w paragrafy (§). Nie ma zatem w P.p.s.a. przepisu art. 141 § 1 pkt 4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej błąd ten nie został sanowany i ponownie wskazano na naruszenie błędnie oznaczonego "art. 141 § 1 pkt 4" P.p.s.a. Należy podkreślić, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09 czy 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red.
R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690). W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.