Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1939/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 576/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Dyrektora Departamentu Budżetowego Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Centrali Wojskowe Misje Pokojowe, decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479), odmówił ppłk. W. P. wypłacania od dnia 1 stycznia 2005 r. równoważnika pieniężnego za wynajęcie lokalu mieszkalnego, ryczałtu za brak umeblowania i wyposażenia oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż strona pełniąca zawodową służbę wojskową w Polskim Przedstawicielstwie Wojskowym przy Komitetach Wojskowych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej w Brukseli wystąpiła w dniu 10 marca 2005 r. do Dyrektora Centrali Wojskowe Misje Pokojowe w Warszawie z wnioskiem o wypłacenie i wyrównanie od dnia 1 stycznia 2005 r. równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na pokrycie kosztów świadczeń do przysługującej mu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu (75 m2), gdyż nie przydzielono stronie nieodpłatnie lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych.

Jednak zdaniem organu zgodnie z dyspozycją § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa żołnierzowi wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa, szef jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby za granicą, czyli dyrektor Centrali Wojskowe Misje Pokojowe przydziela nieodpłatnie w państwie pełnienia służby lokal mieszkalny wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, zgodnie ze standardami przyjętymi w kraju pełnienia służby oraz odpowiednio do zajmowanego stanowiska i liczby przenoszących się z nim członków rodziny, oraz z uwzględnieniem norm, o których mowa w ust. 6 tego przepisu. Organ wskazał, że wyłącznie w przypadku braku możliwości zabezpieczenia lokalu mieszkalnego żołnierzowi przysługuje równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu mieszkalnego, ryczałt za brak umeblowania i wyposażenia oraz ryczałt wymieniony w § 13 ust. 15 cyt. rozporządzenia z dnia 25 maja 2004 r., na pokrycie niektórych kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego.

Wysokość w/w należności jest ustalona na 2005 r. obwieszczeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie wysokości równoważnika pieniężnego na wynajem lokali mieszkalnych oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z ich użytkowaniem, przysługujących żołnierzom pełniącym służbę poza granicami państwa (Dz. Urz. MON z 2005 r. Nr 2, poz. 8). W sprawie, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że ppłk W. P. od 3 lipca 2003 r. użytkuje umeblowany lokal mieszkamy w Brukseli, czyli w miejscu pełnienia przez niego służby poza granicami państwa. Jednak koszty najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego od jego początku przejęła i całkowicie pokrywa Centrala Wojskowe Misje Pokojowe w Warszawie. Powyższy lokal jest ujęty w ewidencji prowadzonej przez CWMP pod numerem 1/17/2003, a wszelkie płatności przekazywane są bezpośrednio do właściciela.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. zarzucając decyzji organu pierwszej instancji, iż dotknięta jest wadą wynikającą z treści art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niewskazanie uzasadnienia prawnego. Zdaniem strony Dyrektor Centrali Wojskowe Misje Pokojowe nie wykazał, iż fakt opłacania najmu dla lokalu mieszkalnego, w którym mieszka, nie jest tożsamym tytułem prawnym do tego lokalu, co z kolei narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.

Dyrektor Departamentu Budżetowego Ministerstwa Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 Kpa i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 24 ust. 5 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ przywołał treści art. 24 ust. 5 pkt 2 wojskowej ustawy pragmatycznej oraz § 13 ust. 1, ust. 5 i ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zdaniem organu wymienione przepisy wskazują, że żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje prawo do nieodpłatnego zakwaterowania, a więc lokalu mieszkalnego wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, odpowiednim do zajmowanego stanowiska i liczby wspólnie zamieszkałych członków rodziny.

Dopiero w sytuacji, gdy brak jest możliwości zapewnienia żołnierzowi lokalu mieszkalnego przysługuje mu równoważnik pieniężny. Zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji z wymienionych wyżej przepisów wynika, iż obowiązkiem wojskowych organów jest zabezpieczenie żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami państwa lokalu mieszkalnego na czas pełnienia tej służby. Przepisy nie określają formy zabezpieczenia. Centrala Wojskowe Misje Pokojowe nie dysponuje własnymi zasobami lokali w Brukseli i pozyskuje je wyłącznie w drodze najmu. Z materiału zebranego w sprawie wynika, iż umowa najmu została podpisana przez uprawnionego przez Dyrektora Centrali Wojskowe Misje Pokojowe zastępcę Polskiej Misji Wojskowej przy Komitecie Wojskowym NATO w Brukseli. Mieszkanie to jest ujęte w ewidencji pomocniczej Centrali Wojskowe Misje Pokojowe i ten organ bezpośrednio opłaca czynsz. Strona nigdy sama nie płaciła za lokal, w którym mieszka w czasie pobytu w Brukseli. Organ uznał więc, że oficerowi zapewniono lokal mieszkalny i brak jest podstaw do przyznania mu równoważnika pieniężnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P.. Skarżący zarzucił organom obu instancji wydanie decyzji w sposób sprzeczny z prawem. Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa wskazują, iż zapewnienie mu zabezpieczenia lokalu mieszkalnego następuje poprzez przydzielenie mu lokalu mieszkalnego, do którego organ przydzielający powinien mieć tytuł prawny. Tymczasem Dyrektor Centrali Wojskowe Misje Pokojowe nie posiadał takiego tytułu prawnego, a organ nie zawarł umowy wg przepisów prawa polskiego, co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 ze zm.). Skarżący sam zawarł umowę najmu a więc nie przydzielono mu lokalu, tym samym należy mu się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznał ją za bezzasadną albowiem jak wyjaśniono organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego, a w trakcie postępowania nie uchybiono przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje m.in. prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, zgodnie z warunkami miejscowymi, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego i liczby przebywających z nim członków rodziny; w przypadku braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego żołnierzowi przysługuje równoważnik pieniężny. Stosownie natomiast do § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, żołnierzowi wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa szef (dyrektor, dowódca, komendant) jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby za granicą przydziela nieodpłatnie w państwie pełnienia służby lokal mieszkalny wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, zgodnie ze standardami przyjętymi w kraju pełnienia służby oraz odpowiednio do zajmowanego stanowiska i liczby przenoszących się z nim członków rodziny oraz z uwzględnieniem norm, o których mowa w ust. 6, a w przypadku braku możliwości zabezpieczenia lokalu mieszkalnego żołnierzowi przysługuje równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu mieszkalnego.

Z powołanych wyżej przepisów w ocenie Sądu wynika obowiązek właściwego organu wojskowego do zapewnienia żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby za granicą lokalu mieszkalnego wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem kraju pełnienia służby.

Realizacja tego obowiązku następuje poprzez zapewnienie żołnierzowi pełniącemu służbę poza granicami państwa lokalu mieszkalnego, a więc zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 7 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, jeżeli żołnierzowi zapewniony jest bezpłatny lokal mieszkalny wówczas zostaje zrealizowany ustawowy obowiązek wobec żołnierza.

W rozpatrywanej sprawie, jak zauważono skarżący mieszkał w lokalu znalezionym i wskazanym mu przez organ wojskowy. Na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. skarżący potwierdził dane znajdujące się w aktach sprawy, iż nigdy nie opłacał czynszu za lokal mieszkalny. Czyn ten był opłacany przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe. Tymczasem równoważnik pieniężny wypłacany jest w celu pokrycia kosztów wynajmu przez żołnierza mieszkania. Żołnierz ma prawo do nieodpłatnego lokalu mieszkalnego, a organ ma to prawo mu zapewnić. Skoro prawo to ma służyć zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza, to byłoby nielogiczne przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ wojskowy pokrywa w całości koszty lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza i zgodnego z normami wskazanymi w § 13 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, to pozostaje to bez wpływu na sposób realizacji w/w uprawnienia.

Nie można także przyjąć za skarżącym, który na rozprawie uznał, iż w sytuacji, gdy kwota równoważnika jest wyższa od opłaconego przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe czynszu, to należałby się mu równoważnik, z którego sam opłacałby czynsz, a różnicę przeznaczyłby na własne potrzeby. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie służy bowiem zaspokajaniu jakichkolwiek potrzeb żołnierza, nie jest także dodatkowym uposażeniem, ale służy jednemu konkretnemu celowi, jakim jest rekompensata ponoszonych przez żołnierza kosztów związanych z brakiem lokalu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. P. i zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie w całości wniosku skarżącego w przedmiocie równoważnika pieniężnego na wynajem lokalu mieszkalnego oraz ryczałtu na pokrycie niektórych kosztów związanych z jego użytkowaniem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zamieszczono zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140. poz. 1479 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację
2. 2. § 13 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140. poz. 1479 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie
3. 3. § 13 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140. poz. 1479 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności żądania skarżącego ma zatem kwestia prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W przedmiotowej sprawie jak wykazano nie budzi wątpliwości fakt, iż lokal zajmowany przez skarżącego nie został mu nieodpłatnie przydzielony przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe (CWMP). Na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. wyjaśnione zostało bowiem kto zawarł z właścicielem ww. lokalu umowę najmu - był to skarżący. Nie ma przy tym znaczenia niekwestionowany przez skarżącego fakt opłacania należności z tytułu czynszu najmu nie przez skarżącego lecz przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe. Samo opłacanie czynszu najmu nie oznacza bowiem automatycznie spełnienia przez ww. Centralę obowiązku w zakresie przydzielenia lokalu.

Przydzielenie lokalu skarżącemu było by bowiem możliwe jedynie w sytuacji gdyby Centrala dysponowała prawem do takiego lokalu - prawem własności czy ewentualnie innym prawem do użytkowania lokalu między innymi na podstawie umowy cywilnoprawnej jak np. właśnie umowa najmu. Bezspornym jest zaś to, iż takich umów Centrala nie zawarła. W tym stanie rzeczy uznano, iż skoro nie było możliwości przydzielenia lokalu skarżącemu spełniła się hipoteza określona w 13 ust. 1 rozporządzenia in fine, tj. powstał obowiązek do wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego.

Wykładnia wskazanego przepisu w ocenie skarżącego nie nasuwa bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych - szef jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby żołnierza za granicą jest zobowiązany przydzielić mu nieodpłatnie lokal mieszkalny, jeśli zaś nie będzie to możliwe - jak w niniejszej sprawie - jest zobowiązany wypłacić żołnierzowi tzw. równoważnik pieniężny. Biorąc powyższe pod uwagę, wykładnia celowościowa przedmiotowej normy dokonana de facto przez Sąd jest całkowicie niezasadna. Wyrażona w tym przepisie norma prawna jest bowiem jednoznaczna i jako taka nie powinna podlegać jakimkolwiek innym rodzajom wykładni niż wykładnia językowa (gramatyczna). Nawet gdyby jednak przyjąć hipotetycznie, iż sporny przepis nie jest precyzyjny, to i tak zdaniem skarżącego dokonanie interpretacji zaproponowanej przez Sąd nie może mieć miejsca także dlatego, iż strona nie powinna ponosić ewentualnych błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalanie niejasnych przepisów lub ogłoszenie aktu prawnego z błędami.

Za niezasadne uznano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego wyroku jakoby wykładnia spornego przepisu zaproponowana przez skarżącego miała doprowadzić do jego nieuzasadnionego wzbogacenia. Istotnym w sprawie jest bowiem to, iż zdaniem skarżącego należy mu się nie cały równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu, lecz różnica pomiędzy wysokością tego równoważnika a wysokością czynszu opłacanego przez Centralę. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność opłacania i to w całości przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe czynszu najmu odnośnie lokalu wynajętego przez skarżącego. Skoro bowiem wysokość tego czynszu jest mniejsza niż równoważnik określony w przepisach prawnych, skarżącemu należy się różnica. Różnica ta w sytuacji jaka zaistniała w sprawie byłaby rekompensatą dla skarżącego za ryzyko i ciężary jakie ponosi on w związku z tym, że to on a nie Centrala Wojskowe Misje Pokojowe jest stroną umowy najmu przez co może ponosić odpowiedzialność za np. nieterminowe regulowanie czynszu przez CWMP, bieżące naprawy mieszkania itp.

Skutkiem niewłaściwie dokonanej interpretacji § 13 ust. 1 rozporządzenia, zdaniem skarżącego Sąd bezpodstawnie nie zastosował w niniejszej sprawie §§ 13 ust. 5 i 15 tego rozporządzenia, przez co przepisy te naruszył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, ze wskazaniem na czy zdaniem skarżącego polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być właściwa wykładnia lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, na czym, polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada w/w wymaganiom w szczególności zawiera zarzut błędnej wykładni § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, nie wskazując na czym polega niewłaściwa wykładnia tej normy i jaka powinna być właściwa wykładnia tj. normy prawa zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji. W istocie skarga ta w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalcza ustalenia faktyczne Sądu, co nie jest dopuszczalne, gdyż kwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę ustaleń powinno zostać zakwestionowane w formie właściwego zarzutu naruszenia prawa procesowego, czego skutecznie nie uczyniono w tej sprawie.

Zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia wiązał Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej skargi kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższego należało w tej sprawie przyjąć, iż zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek przepis art. 174 ustawy procesowej wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Jeżeli więc w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowanie przez sąd przepisu prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.) oraz niezastosowanie § 13 ust. 5 i 15 tego rozporządzenia.

Według § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa - żołnierzowi wyznaczonemu do pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa szef (dyrektor, dowódca, komendant) jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby za granicą przydziela nieodpłatnie w państwie pełnienia służby lokal mieszkalny wraz niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, zgodnie ze standardami przyjętymi w kraju pełnienia służby oraz odpowiednio do zajmowanego stanowiska i liczby przenoszących się z nim członków rodziny oraz z uwzględnieniem norm, o których mowa w ust. 6, a przypadku braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego żołnierzowi przysługuje równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu mieszkalnego.

Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, iż żołnierzowi pełniącemu służbę wojskową poza granicami państwa przydziela się nieodpłatnie lokal mieszkalny wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem. W sytuacji braku możliwości zapewnienia takiego lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzowi równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny za wynajęcie lokalu mieszkalnego służy tylko i wyłącznie konkretnemu celowi jakim jest pokrycie kosztów wynajmu lokalu mieszkalnego, które to koszty w sytuacji braku zapewnienia lokalu muszą być osobiście przez żołnierza ponoszone. Dysponowanie przez żołnierza lokalem mieszkalnym wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem w państwie pełnienia służby stanowi przeszkodę w uzyskaniu przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, w motywach zaskarżonego wyroku, iż ten równoważnik nie służy zaspakajaniu jakichkolwiek potrzeb żołnierza, nie jest dodatkowym uposażeniem żołnierza, gdyż ma rekompensować tylko brak lokalu.

Przydział nieodpłatny lokalu żołnierzowi w państwie pełnienia służby nie polega na wydaniu decyzji tej treści bowiem przepis powyższy nie określa formy w jakiej następuje zabezpieczenie potrzeb uprawnionego żołnierza, jak też nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej. Wykluczyć zatem należy administracyjny tryb decyzyjny w tym zakresie albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, realizacja uprawnień mieszkaniowych odbywa się poprzez zawieranie odpowiednich umów cywilnoprawnych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przydział w rozumieniu powyższej normy to także przyznanie prawa do lokalu przypadającego żołnierzowi, poprzez jego wyszukanie i umożliwienie nawet zawarcia stosownej umowy najmu. Taka też forma zabezpieczenia żołnierzowi nieodpłatnie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby musi wiązać się jednocześnie z ponoszeniem przez właściwy organ wszelkich kosztów związanych z realizacją takiej umowy najmu.

Z takim właśnie przypadkiem zapewnienia nieodpłatnego korzystania z właściwego lokalu mieszkalnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż jest niesporne, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego w miejscu pełnienia jego służby zostały zapewnione, a Centrala Wojskowe Misje Pokojowe bezpośrednio uiszczała opłaty czynszowe właścicielowi tegoż lokalu. Natomiast co jest niesporne sam równoważnik pieniężny wypłacany jest wyłącznie w celu pokrycia kosztów wynajmu przez żołnierza lokalu mieszkalnego. Skoro należności za wynajem lokalu regulowane były przez Centralę Wojskowe Misje Pokojowe to brak było jakichkolwiek podstawa do wypłaty dla skarżącego tego równoważnika w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż zdaniem skarżącego należy mu się nie cały równoważnik pieniężny na wynajęcie lokalu lecz różnica pomiędzy wysokością tego równoważnika a wysokością czynszu opłacanego przez Centralę. Takie zaś żądanie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, potwierdzając wyłącznie tezę o braku podstaw do wypłaty przedmiotowego równoważnika. Równoważnik na wynajem lokalu wiąże się co wyżej podkreślono z brakiem zapewnienia żołnierzowi lokalu, natomiast realizowanie tego uprawnienia przez właściwy organ wojskowy pozbawia stronę prawa dochodzenie także różnicy pomiędzy maksymalna kwotą jaka przysługiwałaby w formie równoważnika na wynajem lokalu a rzeczywistymi kosztami realizacji uprawnienia poprzez zapewnienie lokalu mieszkalnego wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem. Przedmiotowy równoważnik nie może wbrew wywodom skargi kasacyjnej stanowić rekompensaty dla skarżącego za ryzyko i ciężary jakie ponosił w związku, że jest stroną umowy najmu, gdyż powyższy równoważnik nie przysługuje na ten cel.

Trudno tym samym uznać, że argumentacja skargi kasacyjnej mogła by skutecznie doprowadzić do przyjęcia stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa.

Przyjmując za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego w powyższym zakresie w konsekwencji również czyni nieusprawiedliwionym zarzuty naruszenia § 13 ust. 5 i 15 omawianego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie.

Przede wszystkim w ustępie 5 omawianego przepisu przewidziano zwiększenie przedmiotowego równoważnika pieniężnego o 15 % w przypadku braku umeblowania i wyposażenia, przy czym skutecznie nie zakwestionowano stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, którym wprost uznano, że w lokalu zamieszkałym przez skarżącego w miejscu pełnienia służby zapewniono w/w umeblowanie i wyposażenie. Dlatego też brak skutecznego podważenia stanu faktycznego w tym zakresie zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury sądowej nie pozwala na jego uwzględnienie.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 13 ust. 15 poprzez jego niezastosowanie to zauważyć należy, iż przepis ten został w skardze sformułowany nieprecyzyjnie, gdyż jak wynika z jego treści posiada on rozbudowaną wewnętrzną strukturę zawierając w swej treści cztery punkty. Skarga nie precyzuje, którego z punktów ust.15 cytowanej wyżej normy dotyczy zarzut czy też całego przepisu § 13 ust. 5 pkt. 1 - 4 czy osobno któregoś z tych punków. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemać zakresu zaskarżenia tego przepisu co sprawia, że wady skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwiają dodatkowe odniesienie się do tak wadliwie sformułowanego zarzutu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.