Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 14/21 (dalej wyrok II SA/Lu 14/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: I. oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 października 2020 r. nr SKO.4002.OP/608/20 w przedmiocie zasiłku stałego; II. przyznał adw. N. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (k. 23 akt sądowych).
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 28 października 2020 r. nr SKO.4002.OP/608/20 (dalej decyzja z 28 października 2020 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 7 pkt 5 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. [winno być "2020 r. poz. 1876"], dalej ups), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r. nr GOPS.8210.6.2020 o odmowie przyznania A. Z. zasiłku stałego.
Dnia 5 czerwca 2020 r. A. Z. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku stałego, argumentując, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym.
W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca jest rozwiedziony. Nie utrzymuje kontaktów z byłą żoną i dziećmi i nie zna miejsca ich pobytu. Ma zaległości z tytułu alimentów w kwocie ok. 35.000 zł. Skarżący ma średnie wykształcenie, przez ok. 8 lat pracował w [...], a następnie podejmował prace dorywcze. W okresie ok. 6 lat był zarejestrowany jako bezrobotny, a przez 4 miesiące był na stażu, po którym został zatrudniony od listopada 2016 r., ale w maju 2017 r. stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron, po czym pracował już tylko dorywczo, w tym w budownictwie (ma uprawnienia dekarza, blacharza i cieśli). W [...] r. przebywał w szpitalu z powodu złamania szyjki kości udowej i orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 28 listopada [...] r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na okres do 30 listopada 2019 r.
Z powodu niepełnosprawności Wójt Gminy [...] (dalej organ I instancji bądź Wójt), przyznał wnioskodawcy zasiłek stały od 2 listopada 2017 r. do 30 listopada 2019 r. Kolejnym orzeczeniem z 9 grudnia 2019 r. nr [...] skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2020 r. i ostateczną decyzją z 19 grudnia 2019 r. nr GOPS.8210.18.2019 Wójt przyznał mu zasiłek stały z pomocy społecznej od 1 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.
Od 14 stycznia 2020 r. do 11 lutego 2020 r. wnioskodawca uczestniczył w szkoleniu zawodowym w ramach projektu "[...]", za które otrzymał stypendium w łącznej wysokości 798 zł (532 zł w styczniu i 266 zł w lutym), a od 2 marca do 1 czerwca 2020 r. był na płatnym stażu (997,40 zł miesięcznie). Po ukończeniu stażu nie został zatrudniony. Z powodu zmiany sytuacji dochodowej skarżącego organ I instancji ostateczną decyzją z 10 marca 2020 r. zmienił decyzję z 19 grudnia 2019 r. nr GOPS.8210.18.2019 w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku stałego w lutym i marcu 2020 r., a od 1 kwietnia 2020 r. decyzję tę uchylił w całości.
Wójt, przyznając wnioskodawcy zasiłek stały na okres do 30 listopada 2019 r., a także przyznając to świadczenie decyzją z 19 grudnia 2019 r., którą ostatecznie uchylił, przyjął, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszkając w domu rodziców, w którym zajmował jedną izbę i wspólną z rodzicami i bratem kuchnię i łazienkę.
Z ustaleń poczynionych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 5 czerwca 2020 r. wynika, że w dalszym ciągu mieszka on z rodzicami w domu, składającym się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i toalety, będącym własnością K. Z. - brata skarżącego. Nie ma żadnego własnego źródła dochodu, a wszelkie wydatki związane z utrzymaniem domu ponoszą rodzice, co potwierdza oświadczenie matki z 24 czerwca 2020 r. Wójt przyjął, że aktualnie wnioskodawca gospodaruje wspólnie z rodzicami, nie ma własnego źródła dochodu i jest na utrzymaniu rodziców-emerytów. Dochód rodziny z tytułu świadczeń emerytalnych rodziców wynosi 2270,87 zł, co daje 756 zł na osobę w rodzinie i przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 528 zł na osobę w rodzinie. Faktyczny dochód rodziny jest wyższy o kwotę świadczenia uzupełniającego, do którego uprawniony jest ojciec skarżącego, a które nie jest wliczane do dochodu rodziny.
Wójt stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki niedochodowe, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ups, a mianowicie legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 9 grudnia 2019 r., nr [...] zaliczającym go do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na okres do 31 grudnia 2020 r. ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 listopada 2017 r. Tym samym, jest traktowany jako osoba całkowicie niezdolna do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ups, gdyż przez całkowitą niezdolność do pracy należy rozumieć niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się orzeczeniem o znacznym bądź umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Mimo legitymowania się przez wnioskodawcę umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, organ I instancji odmówił mu przyznania zasiłku stałego ze względu na przekroczone kryterium dochodowe. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazuje dostatecznego zainteresowania zmianą swego położenia. W 2020 r. uczestniczył w projekcie ukierunkowanym na aktywizację osób niepełnosprawnych i w ramach projektu odbywał staż, po którym miał szansę na zatrudnienie, którą zniweczył, ponieważ często spóźniał się, wychodził przed czasem, a także stawiał się pod wpływem alkoholu. Wynagrodzenie za staż przeznaczał na alkohol, pod którego wpływem był widywany w toku postępowania o zasiłek stały. Rodzice skarżącego ponoszą wydatki związane z utrzymaniem domu, w tym opłacają rachunki za: energię elektryczną (200 zł), gaz (50 zł), wodę (50 zł kwartalnie), śmieci (28 zł), a poza tym kupują leki (200 zł) i wyżywienie (500 zł).
Mimo że skarżący twierdził, że ponosi wydatki na: leki (200 zł), żywność (300 zł), telefon (40 zł), środki czystości (50 zł) i ubranie (150 zł), to nie okazał żadnych dowodów na tę okoliczność, dlatego - zdaniem Wójta - pozostaje on na utrzymaniu rodziców, którzy ponoszą całość tych wydatków.
W odwołaniu skarżący zaprzeczył ustaleniu, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, twierdząc, że wspólnie z rodzicami gospodarstwo prowadzi jego brat K. Wyjaśnił, że utrzymuje się sam, nie ma problemu alkoholowego, a pracy nie może podjąć ze względu na stan zdrowia. Wyraził niezrozumienie z powodu odmowy przyznania zasiłku stałego, w sytuacji gdy przez ostatnie dwa i pół roku korzystał z tego świadczenia.
Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania ani nie znalazło innych podstaw do wzruszenia decyzji I instancji, podzielając stanowisko Wójta, że skarżący spełnia przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności. Za zasadną Kolegium przyjęło ocenę organu I instancji o sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Uznało, że pozostaje on we wspólnym gospodarstwie domowym nie tylko z rodzicami, ale i z zamieszkującym z nimi dorosłym bratem K., właścicielem domu, w którym wszyscy mieszkają. Skarżący nie ma żadnego własnego źródła dochodu, nie udowodnił żadnych własnych wydatków; wszystkie wydatki związane z utrzymaniem domu ponoszą rodzice, co potwierdziła matka skarżącego w oświadczeniu z 24 czerwca 2020 r. i co przesądza, że skarżący jest zależny od nich gospodarczo, pozostając na ich utrzymaniu.
Poza twierdzeniem, że nie gospodaruje wspólnie z rodzicami i bratem, skarżący nie wykazał w toku postępowania przed organami obu instancji, w czym miałoby się przejawiać prowadzenie przez niego samodzielnego gospodarstwa domowego. Niezależnie od tego, czy dochód jego rodziców w postaci emerytury ojca w wysokości 1009,91 zł i emerytury matki w wysokości 1260,91 zł (razem 2270,82 zł) przeliczy się na 3 bądź na 4 osoby, jest on wyższy od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 528 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. z 2018 r. poz. 1358; dalej rozporządzenie), ponieważ wynosi 756,94 zł w przeliczeniu na 3 osoby i 567,71 zł w przeliczeniu na 4 osoby.
Odnosząc się do zarzutu korzystania przez skarżącego z zasiłku stałego przyznanego na podstawie wcześniejszych decyzji, Kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest ocena zasadności przyznania określonych uprawnień w przeszłości. Kolegium podzieliło ocenę Wójta odnośnie do negatywnej postawy skarżącego w dążeniu do poprawy swego położenia, a przejawiającej się w marnotrawieniu własnych dostępnych mu środków na alkohol, którego nadużywanie było powodem zaprzepaszczenia możliwości zatrudnienia po odbytym stażu. Skarżący nie jest pozbawiony możliwości poszukiwania pracy w warunkach chronionych poza miejscem zamieszkania, zwłaszcza, że nie ma nikogo na utrzymaniu. Kolegium nie wykluczyło, że skarżący, z racji licznych zaległości alimentacyjnych (ok. 12.000 zł) wobec dzieci, z którymi nie utrzymuje żadnych kontaktów, nie jest zainteresowany żadnym zatrudnieniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił organom niezgodność ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z prawdą. Zakwestionował profesjonalizm i bezstronność organu I instancji, w tym zwłaszcza argument o jego problemie z alkoholem, a na potwierdzenie nieistnienia takiego problemu dołączył zaświadczenie lekarza psychiatry, u którego się leczy. Dodał, że nie zwracałby się o pomoc społeczną, w sytuacji gdyby był zdolny do pracy, natomiast w regionie i powiecie nie ma żadnego zakładu pracy chronionej, a zasiłek stały jest mu niezbędny do zabezpieczenia minimum egzystencji, ponieważ nie powinien być na utrzymaniu rodziców, gdyż nie jest już nieletni.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SA/Lu 14/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że ustawa o pomocy społecznej ściśle określa przesłanki uzyskania tego świadczenia odrębnie dla osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ups) i dla osoby pozostającej w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups). Podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie zasiłku stałego jest ustalenie, czy wnioskodawca jest osobą niezdolną do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolną do pracy; czy prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie czy wspólnie z innymi członkami rodziny. O ile spełnienie przez skarżącego pierwszej z wymienionych przesłanek Sąd uznał za bezsporne i wskazał, że jako takie nie było przez organy kwestionowane w toku postępowania, o tyle spełnienie drugiej z nich stanowiło oś sporu w tej sprawie. Skarżący twierdził, że jest osobą samotnie gospodarującą, z kolei organy utrzymywały, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z rodzicami (w ocenie Kolegium - z rodzicami i bratem).
Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia organu odwoławczego, ponieważ znajdowały one oparcie w prawidłowo zebranym i rzetelnie ocenionym materiale dowodowym. Dostrzegł, że twierdzenie o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżący argumentował jedynie tym, że wcześniej dwukrotnie organ pomocy społecznej przyznał mu zasiłek stały.
Kluczowa w tej sprawie okoliczność, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z rodzicami wynikała wprost z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym 24 czerwca 2020 r. W części I punkt 12 formularza wywiadu dotyczącego informacji o członkach rodziny wykazał on jako członków rodziny swych rodziców. Skoro skarżący i jego rodzice mieszkają w jednym domu, są osobami spokrewnionymi w najbliższym stopniu, a przy tym jedynie rodzice ponoszą wydatki związane z utrzymaniem domu, to tym samym skarżący jest zależny ekonomicznie od rodziców i pozostaje z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego polega, m.in., na współudziale w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu czy pozostawaniu na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe. W rozpoznawanej sprawie wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego przez skarżącego i jego rodziców potwierdziła matka skarżącego, która oświadczyła, że wraz z mężem ponosi wydatki na utrzymanie domu, w którym wszyscy mieszkają.
Między skarżącym a jego rodzicami występuje zatem więź najbliższego pokrewieństwa, wspólne zamieszkanie i więź ekonomiczna (rodzice utrzymują skarżącego), co w pełni wystarczało do uznania, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe.
Sąd I instancji dostrzegł pewną rozbieżność w ustaleniach organów obu instancji, polegającą na tym, że organ I instancji uznał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z rodzicami, zaś Kolegium do tej wspólnoty zaliczyło również brata skarżącego. Organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, czy brat skarżącego prowadzi gospodarstwo rolne czy też, jak twierdzi skarżący, nie ma żadnych dochodów. Co do pierwszej z okoliczności Sąd I instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego, z których wynika, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i bratem (brat jest właścicielem domu zamieszkałego przez skarżącego i jego rodziców i mieszka tam wraz ze skarżącym i rodzicami), dostrzegając przy tym, że nie ma to w istocie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak samo nie ma znaczenia to, czy brat skarżącego ma jakiekolwiek dochody czy ich nie uzyskuje.
Niezależnie od tego, czy w skład gospodarstwa domowego skarżącego wchodzą 3 czy 4 osoby, to każdorazowo dochód na osobę w tej rodzinie przekroczy kryterium dochodowe warunkujące uzyskanie zasiłku stałego, niezależnie od tego, czy brat skarżącego uzyskuje dochody. Źródłem dochodu rodziny są emerytury rodziców: emerytura ojca z ZUS w wysokości 1009,91 zł i emerytura matki z KRUS w wysokości 1260,91 zł, co potwierdzają załączone do akt sprawy informacje płatników tych świadczeń. Łączny dochód rodziny wynosi 2270,82 zł. Tym samym, niezależnie od tego, czy dochód ten zostanie podzielony na 3 czy na 4 osoby, to jest on wyższy (odpowiednio: 756,94 zł i 567,71 zł) od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 528 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ups w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia).
Wobec powyższych ustaleń za prawidłowe Sąd I instancji uznał postępowanie organów obu instancji, które za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęły art. 37 ust. 1 pkt 2 ups określający przesłanki przyznania zasiłku stałego dla pełnoletniej osoby pozostającej w rodzinie. O ile skarżący spełnił przesłankę całkowitej niezdolności do pracy, o tyle nie została spełniona przesłanka dochodu, który jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co obligowało organy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd podkreślił, że przesłanki przyznania zasiłku stałego są jednoznaczne i nie przewidują możliwości przyznania tego świadczenia w ramach uznania administracyjnego. Tylko spełnienie łącznie obu kryteriów, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku stałego, stwarza gwarancję jego przyznania. Żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nie miała ani okoliczność uzależnienia bądź braku uzależnienia skarżącego od alkoholu, ani nieudane próby jego aktywizacji zawodowej.
Poczynione przez Kolegium uwagi w tym zakresie miały jedynie walor informacyjny i dyscyplinujący. Organy, rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku stałego, nie były związane wcześniejszymi rozstrzygnięciami przyznającymi skarżącemu tę formę świadczenia. Kolejny wniosek inicjuje odrębną sprawę administracyjną, w której organy na nowo zbierają i oceniają materiał dowodowy. Rozstrzygając o kolejnym wniosku, organy mogą dokonać odmiennych ocen i ustaleń od tych przyjętych we wcześniejszych sprawach tego samego wnioskodawcy pod warunkiem, że tę zmianę stanowiska przekonująco uargumentują, co w tej sprawie miało miejsce. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 ppsa).
O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd I instancji orzekł na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18; k. 33-40 akt sądowych).
Skargę kasacyjną od złożył A. Z., reprezentowany przez adw. N. J., zaskarżając wyrokowi II SA/Lu 14/21 w części - w punkcie I, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania polegające na:
- 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 ppsa i nieuwzględnieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 października 2020 r. nr SKO.4002.OP/608/20 w przedmiocie zasiłku stałego, w sytuacji gdy decyzja ta uchybiała art. 138 kpa, bo utrzymywała w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z 3 sierpnia 2020 r. nr GOPS.8210.6.2020 odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku stałego, mimo że wydana została ona z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 80 kpa polegającym na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia wyczerpujących ustaleń wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a także nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, które błędnym ustaleniem, że skarżący gospodaruje z innymi osobami, w sytuacji gdy prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, mimo zamieszkiwania z rodzicami, przy czym stan faktyczny był identyczny w chwili wydawania wcześniejszych decyzji przyznających skarżącemu zasiłek stały;
- 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sytuacji w której decyzja ta uchybiała art. 138 kpa, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, zaś po rozpoznaniu skargi uchylenie zaskarżonej decyzji z 28 października 2020 r. i decyzji ją poprzedzającej z 3 sierpnia 2020 r.; zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej w II instancji z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części (k. 46-49 akt sądowych). Pismem z 21 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 52 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z braku usprawiedliwionych podstaw. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 59-63 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia "art. 138 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 138 kpa dzieli się na 5 paragrafów, a § 1 na 3 punkty, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu bądź którego punktu art. 138 kpa się dopatruje. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 138 kpa" jako wzorca kontroli w punkcie I i II petitum skargi kasacyjnej nie nadawał się do rozpoznania.
Autor skargi kasacyjnie nie dość starannie sformułował zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 ppsa". Punkt 1 paragrafu 1 artykułu 145 ppsa składa się bowiem z 3 liter (a, b, c), o różnorodnej zawartości normatywnej. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (cz. III p. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Mimo, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie normy odniesienia (art. "145 § 1 pkt 1" ppsa), to przyjąć należy, że zarzut ten, jako podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i nadawał się do rozpoznania.
Przemawia za tym analiza treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej (autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli żadnej normy materialnoprawnej). Wynika z nich, że skarżący kasacyjnie ograniczył omawiany zarzut do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w takim też zakresie został on rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 [lit. c] ppsa (s. 3-4 skargi kasacyjnej) w zw. z art. 7 i art. 80 kpa okazał się niezasadny.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący kasacyjnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i bratem, w którym dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 ups, które warunkuje przyznanie zasiłku stałego.
Sąd I instancji prawidłowo przywołał wszystkie istotne przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), w oparciu o które prawidłowo dekodował normy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2).
Z art. 37 ust. 1 ups wynika, że zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Sąd I instancji trafnie wskazał, że kluczowe w tej sprawie było ustalenie, czy skarżący kasacyjnie jest osobą samotnie gospodarującą czy też osobą pozostającą w rodzinie. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku przesłanki przyznania zasiłku stałego obligatoryjnie muszą zostać spełnione łącznie. Uznanie administracyjne w tej sytuacji nie znajduje zastosowania, ponieważ żadna z tych przesłanek nie ma charakteru ocennego, lecz jest obiektywna i możliwa do wykazania.
Bezspornie skarżący kasacyjnie jest osobą pełnoletnią i został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2020 r. Bez wątpienia występuje w jego przypadku co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 w zw. z art. 8 ust. 1 ups (ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwała choroba). Sąd I instancji trafnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono, że skarżący jest osobą pozostającą w rodzinie, w której dochód na osobę w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie był równy lub niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe zostało określone w art. 8 pkt 1 ups, zaś jego wysokość wynika z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i w dacie wydania decyzji w II instancji i zaskarżonego wyroku wynosiło dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł, a dla osoby w rodzinie 528 zł.
Skarżący kasacyjnie nie spełniał kryterium dochodowego przyznania mu zasiłku stałego. Nie sposób uznać, że był on osobą samotnie gospodarującą, skoro sam przyznał w toku sprawy, że zamieszkuje wraz z rodzicami i bratem w domu będącym własnością brata. Fakt wspólnego zamieszkiwania wynika wprost z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że stan faktyczny, tj. wspólne zamieszkiwanie z rodzicami i bratem, nie uległ zmianie, odwołując się do uprzedniej - jego zdaniem prawidłowej - decyzji z 19 grudnia 2019 r. przyznającej mu zasiłek stały w analogicznych okolicznościach. Kluczowa okazała się kwestia ustalenia dochodu przypadającego na jednego członka rodziny. W tym aspekcie trafnie Sąd I instancji podzielił ocenę Kolegium, że dochód ten przekracza 528 zł, nawet jeżeli by wziąć pod uwagę tylko emerytury rodziców skarżącego kasacyjnie i bez względu czy suma ich dochodów zostanie podzielona na 3 czy na 4 osoby.
W każdym bowiem przypadku kwota przypadająca na jednego członka pozostającego w rodzinie przekracza kwotę odpowiadającą kryterium dochodowemu. Emerytura ojca skarżącego kasacyjnie wynosi 1009,91 zł, emerytura jego matki 1260,91 zł. Łącznie emerytura rodziców skarżącego kasacyjnie wynosi 2270,82 zł. Dzieląc ten dochód rodziny na 3 osoby, dochód na jednego jej członka wynosi 756,94 zł; dzieląc na 4 osoby jest on równy 567,71 zł. Obie kwoty są wyższe od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 528 zł. Rachunek ten jest poprawny matematycznie. W tej sytuacji bez znaczenia pozostawała kwestia ewentualnych dochodów skarżącego kasacyjnie i jego brata, ponieważ jedynie zwiększyłyby one kwotę przypadającą na jedną osobę pozostającą w rodzinie. Nieistotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy była kwestia ewentualnej choroby alkoholowej skarżącego kasacyjnie.
W kontekście przeprowadzonej analizy prawnej zarzuty skarżącego zmierzające do podważenia oceny Sądu I instancji co do istoty sprawy okazały się bezzasadne. Ustalenia dokonane przez organy obu instancji nie naruszały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) w stopniu przemawiającym za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Konsekwencją aprobaty ze strony Sądu I instancji dokonanych ustaleń faktycznych przez organ II instancji i oceny prawnej, w braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, było oddalenie skargi art. 151 ppsa.
Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. art. 3 ust. 1 ups. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny a nie je wyręcza. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups).
Skarżący w okresie od 1 grudnia 2019 r. do 31 marca 2020 r., bezpośrednio poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji z 10 marca 2020 r., korzystał z zasiłku stałego. Odwoływanie się do tego faktu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarzut w tym zakresie miał jedynie historyczny charakter. Przyznanie zasiłku stałego decyzją z 19 grudnia 2019 r., uchyloną decyzją z 10 marca 2020 r., wynikało z odrębnego postępowania administracyjnego i jako takie nie było wiążące w toku niniejszego postępowania. W okolicznościach tej sprawy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia orzeknie - na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 ppsa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.