Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 13/13, po rozpatrzeniu skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Komendant Powiatowy Policji w Kłodzku w dniu [...] października 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Kłodzku z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] zmienionej decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] oraz cofnięcia emerytowi K. W. od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Komendant Powiatowy Policji w Kłodzku decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie przyznania K. W. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz cofnął od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do tego równoważnika pieniężnego. W uzasadnieniu organ m.in. stwierdził, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.) spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu jakiejkolwiek rangi, z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, iż gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy pozwalające na ustalenie wysokości tego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu.
Zdaniem organu I instancji, decyzja ta winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem uprawnienia nią nadane nie znajdują podstaw prawnych, a pozostawienie jej w obrocie będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. W. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.).
Zdaniem organu uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do 2005 r., gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 ww. rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z tytułu policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.
Organ podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi zatem, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Przepis ten od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Organ odwołał się także do kolejnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym Trybunał wyraził pogląd, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., która uchyliła § 8 i § 9 ust. 2, której skutkiem jest utrata z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, przestała z tym dniem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, odnosząc się do zastosowanego przez organ I instancji przy wydaniu opisanej wyżej decyzji z dnia [...] października 2012 r. przepisu art. 163 kpa w związku z § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jako podstawy uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1998 r. stwierdził, że działanie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem organu, skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie, ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Zatem w ocenie organu II instancji zachodziła podstawa podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 1998 r. i cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego K. W. jako emerytowi policyjnemu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył K. W.. Skarżący zarzucił organom naruszenie § 3 ust. 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., art. 241 ust. 6 Konstytucji w związku z art. 87 ust. 1 i art. 92 oraz art. 6 § 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 138 § 2 kpa przez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 13/13 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyjaśnił, że uprawnienie stwierdzone w decyzji z dnia [...] maja 1998 r. wydanej na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708, ze zm.), jest uprawnieniem pochodnym w stosunku do statusu emeryta policyjnego, co wynikało z treści § 12 tego zarządzenia i z treści § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., które to przepisy pozostawały zbieżne treściowo. Istotne zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r. w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed tym dniem w sytuacji, gdy w tej dacie uprawniony był już emerytem.
Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. mogła rodzić skutki prawne w postaci wypłaty równoważnika pieniężnego, albowiem realizowała ona stosowne przepisy aktów wykonawczych. Miała ona charakter prawny decyzji deklaratoryjnej, jedynie potwierdzającej na dzień jej wydania spełnianie przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że organy powołują się na § 6 rozporządzenia wykonawczego, na mocy którego decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto tym samym, że jeśli podmiot uprawniony utracił status policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś utratę tego statusu z faktem uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem.
To stanowisko organów Sąd zaaprobował. Stwierdził również, że uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego, który był jedyną podstawą uzyskiwania równoważnika pieniężnego przez emerytów policyjnych, stanowi okoliczność powodującą, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie sposób skarżącego zaliczyć do kręgu policjantów, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przemawia za tym także brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje organowi ocenę uprawnień policjanta do równoważnika każdorazowo, gdy złoży on oświadczenie mieszkaniowe. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały § 6 ww. rozporządzenia wykonawczego cofając uprawnienie do równoważnika pieniężnego stwierdzone decyzją nr [...].
W konsekwencji należało, zdaniem Sądu, przyjąć, że jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, że § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia skarżącemu, którego uprawnienia są pochodne wobec statusu emeryta, a podstawa rozciągnięcia uprawnień na emeryta odpadła, ponieważ został uchylony przepis ją kreujący.
Odnosząc się do zastosowanego przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie przepisu art. 163 kpa, Sąd stwierdził, że przepis ten sam w sobie nie może stanowić podstawy uchylenia jakiejkolwiek decyzji. Jednakże w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą "cofnięcia skarżącemu uprawnienia" był powołany wyżej przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., mający charakter przepisu szczególnego w rozumieniu art. 163 kpa. Sąd wskazał również, że powołany wyżej przepis § 6 rozporządzenia nakazuje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w sytuacji, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Skoro zaś z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia wykonawczego, statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja również w części utrzymującej w mocy decyzję komendanta powiatowego w zakresie uchylenia decyzji nr [...] nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego i skarga w tym zakresie również nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. W..
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
1 - naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- - art. 2 Konstytucji oraz art. 6 kpa oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa),
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu została wydana "z naruszeniem zastosowanym do emeryta policyjnego",
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na niewskazaniu przepisów, których naruszenia dokonały organy administracji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez "nieoddalenie skargi mimo wskazanych powyżej naruszeń przepisów postępowania" uzasadniających jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania,
- - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie dotychczasowych wyroków w sprawie, jak i decyzji Komendanta Głównego Policji, 2 - naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:
- - art. 163 kpa w powołaniu § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., "mający charakter przepisu szczególnego, niewłaściwie zastosowany w sprawie w świetle decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. nr 113/2010",
- - § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz art. 91 ustawy o Policji poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty uznać należy za całkowicie chybione.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 powołanej ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić przy tym należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oznacza, że Sąd ten nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał, czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania ani uzasadniania. Choć wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie odpowiada przedstawionym wymogom. Wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej polega przede wszystkim na licznych błędach dotyczących zarówno elementów stanu faktycznego, jak i powołanych podstaw prawnych oraz praktycznie całkowitym braku uzasadnienia postawionych zarzutów, które to błędy nie powinny mieć miejsca w piśmie sporządzonym przez pełnomocnika mającego odpowiednie uprawnienia.
Kierując się jednak treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy zauważyć, że na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej, a także wypowiedzi strony na wcześniejszych etapach postępowania, możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący kasacyjnie dopatruje się w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że chybiony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak również art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. II FSK 493/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można jednocześnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Nie jest też wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04).
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. FSK 1471/04. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.
Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 141 § 4 powołanej ustawy określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną i jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić też należy, że na gruncie podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.
Ponownie wyjaśnić należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Również w tym przypadku analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie zarzut ten sprowadza się jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji.
Za całkowicie niezrozumiały i chybiony uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji ponownego rozpatrywania przez organ lub sąd tej samej sprawy (np. po wcześniejszym uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia). Taka sytuacji nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny po raz pierwszy rozpatrywał sprawę prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Moc przywołanego art. 153 powołanej ustawy nie rozciąga się natomiast na inne postępowania i orzeczenia zapadłe w innych sprawach. Oznacza to, że art. 153 w rozpatrywanej sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania i którego w ogóle nie stosował.
Oznacza to, że za chybiony uznać należy także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy obu instancji działały z naruszeniem art. 16 kpa. W tych samych kategoriach Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzut skarżącego koncentrujący się wokół naruszenia art. 2 Konstytucji.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący postawił zarzut naruszenia art. 163 kpa w związku z § 6 i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100 poz. 919, ze zm.) oraz § 3 tego rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Również te zarzuty nie są zasadne, a przesądzają o tym względy merytoryczne wiążące się z podstawowym dla podniesionej argumentacji zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.). Wprawdzie podniesiony zarzut błędnej wykładni nie doczekał się rozwinięcia argumentacyjnego co do kontekstu, w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje błędnego charakteru wykładni, oraz wykładni, jaka byłaby w jego ocenie wykładnią prawidłową, niemniej treść skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej jest podważenie uzyskanego przez Sąd I instancji i organy administracji wyniku wykładni przede wszystkim w odniesieniu do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w kontekście skutku, jakie zawarte w nich uchylenie wywarło na cofnięcie uprawnienia emerytowi policyjnemu.
W tej sytuacji przypomnieć należy, że przepis art. 91 ust. 1 zawarty jest w ustawie o Policji. Stanowi on, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Literalna wykładnia tej normy, a zwłaszcza zwrotu "policjantowi przysługuje" jednoznacznie dowodzi, że ta regulacja odnosi się do aktualnych funkcjonariuszy Policji. Wniosek wynikający z literalnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy o Policji dodatkowo potwierdza wykładnia systemowa. Z przepisów rozdziału 8 tej ustawy zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", wynika, że powyższy akt prawny reguluje wyłącznie prawa i obowiązki, w tym uprawnienia mieszkaniowe, policjantów nie zaś osób, które w przeszłości pełniły służbę w Policji. Ustawa o Policji nigdy nie stanowiła i nie stanowi podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom pozostałym po zmarłym policjancie czy też emerycie lub renciście policyjnym.
Ustawodawca w art. 91 ust. 1 prawo do przedmiotowego świadczenia przyznał wyłącznie czynnym policjantom. Takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 926/11, z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1063/11, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1148/11 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji uznać należy za całkowicie chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepis ten prawidłowo zinterpretował oraz właściwie zastosował.
Prawa i obowiązki emerytów policyjnych, a takim jest skarżący, reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 pkt 2 lit. c w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.
Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, bezbłędnie zatem przyjął, że znaczenia wskazanych przepisów nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, który stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy, co oznaczałoby, że przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez organy i Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Skoro zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, który był jedynym przepisem statuującym uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać warunki wymienione w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., bowiem uprawnienie to przysługiwało policjantom. Tym samym spełnione zostały przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu emerytowi uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.
Odnosząc się w tej sytuacji do zastosowanego przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisu art. 163 kpa jako podstawy do cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że powołanie przez organ orzekający tej regulacji nie stanowiło naruszenia prawa mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 163 kpa samoistnie nie może być proceduralną podstawą uchylenia jakiejkolwiek decyzji lub cofnięcia uzyskanych na podstawie decyzji uprawnień lecz powołanie przez organ § 6 rozporządzenia czyni zadość wymogowi określonemu w art. 107 § 1 i 3 kpa, tj. wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.
Kwestionowany w skardze kasacyjnej § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m.in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają:
- a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej,
- b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,
- c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,
- d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,
- e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,
- f) tymczasowej kwatery.
Przepis § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego osobie, która łącznie spełnia 2 przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który był jedynym przepisem statuującym uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszy z warunków wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie zachodziły przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu emerytowi (renciście) uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem zinterpretował omówione przepisy i właściwie je zastosował. Zasadnie też przyjął, że skoro istniała podstawa prawna zaskarżonych decyzji oraz zachodziły przesłanki do obligatoryjnego cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to organom administracji obu instancji nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa.
Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie skutek zaskarżonej decyzji polega na ustaniu prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika emerytom czy rencistom policyjnym. Prawo do spornego równoważnika zostaje zatem cofnięte skarżącemu nie od dnia wydania decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie (gdyż do 31 grudnia 2005 r. świadczenie to było wypłacane), a dopiero od dnia 1 stycznia 2006 r. czyli od dnia wejścia w życie stosownej nowelizacji rozporządzenia. Tym samym są zgodne z prawem dokonane przez organ wypłaty przedmiotowego równoważnika za okresy do tej daty.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.