Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 333/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. - M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1951 r. nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
L. L.-S. w dniu [...] marca 2008 r. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, wskazując że jest najemczynią lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości.
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania, z powodu braku udokumentowania przez wnioskodawczynię następstwa prawnego po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości oraz tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości.
L. L.-S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w postanowieniem wywodząc swój interes prawny w sprawie wynikający z umowy najmu loku mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...].
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z udziałem następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, nie dotyczy interesu prawnego najemców lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej nieruchomości, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych. Organ wskazał, że brak jest przepisów prawa materialnego, z których mógłby wynikać interes prawny najemców lokali do udziału w postępowaniu w tego typu sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.L.-S. Podtrzymała ona swe stanowisko, co do posiadania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dotyczących odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001r. Skarżąca podkreśliła, że jako najemcy lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W., przysługuje jej prawo pierwszeństwa nabycia tego mieszkania w budynku przeznaczonym do sprzedaży, w którym znaczna część lokali została już sprzedana byłym najemcom.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W miejsce zmarłej L. A. L.-S. wstąpiła w charakterze skarżącej B. L.-M., która pismem z dnia 15 września 2009r. podtrzymała skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Skarżąca w przedmiotowej sprawie nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest również stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń odmawiających przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - ul. [...]. Swój przymiot strony skarżąca wywodzi jedynie z faktu, że jako najemcy lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w W., przysługuje jej prawo pierwszeństwa nabycia tego mieszkania w budynku przeznaczonym do sprzedaży, w którym znaczna część lokali została już sprzedana byłym najemcom.
W ocenie Sądu takie przekonanie skarżącej jest błędne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jako strona stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest lokal znajdujący się na przedmiotowej nieruchomość, skarżąca nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczeń odmawiających przyznania byłej właścicielce I. T. prawa własności czasowej do gruntu. Z racji zajmowania danego lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu skarżąca może mieć jedynie określony interes faktyczny.
Sąd wskazał, że kwestia interesu prawnego skarżącej była już rozstrzygana w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych dotyczących odmowy przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 90/08 jej skarga została oddalona, jako złożona przez osobę do tego nieuprawnioną.
Zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną skutkuje, na podstawie art.157 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych.
Zdaniem sądu I instancji nie można podzielić stanowiska przedstawionego w skardze, że w świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 128/02 przysługuje skarżącej przymiot strony w sprawie stwierdzania nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie zmierzającego do zbadania legalności orzeczeń dekretowych. Wyrok ten bowiem dotyczy spraw zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. W niniejszej sprawie natomiast nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie nie została wywłaszczona, lecz jej własność została odjęta na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie można uznać, że pogląd wyrażony w tym wyroku ma odniesienie do niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. L.- M, zaskarżając wyrok pierwszej instancji w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z przepisem art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieuwzględnieniu interesu prawnego najemcy lokalu, który ma ustawowe prawo pierwszeństwa nabycia lokalu,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. poprzez przytoczenie przez Sąd jedynie ustaleń dokonanych przez organ administracji i brak oceny tych ustaleń pod względem zgodności z prawem, co bezpośrednio miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd bazując na błędnych ustaleniach organu (bez ich obligatoryjnej kontroli), w szczególności bez rozważenia podstaw prawnych dla przyjęcia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej oddalił skargę.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd pierwszej instancji, oceniając istnienie interesu prawnego skarżącej w przystąpieniu do postępowania toczącego się na podstawie przepisu art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie wziął pod uwagę prawa, które przysługuje skarżącej na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem skarżącej przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia wynajmowanego przez nią lokalu w razie jego sprzedaży. W obecnym stanie faktycznym skarżąca nie może z tego prawa skorzystać albowiem z uwagi na zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności podjęcie decyzji o sprzedaży lokalu nie jest możliwe. Jedyną drogą prawną skorzystania z instytucji pierwszeństwa, która przysługuje skarżącej jest wykorzystanie środków prawnych przysługujących stronie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących odmowy przyznania własności.
W ten bowiem sposób skarżąca może zabiegać o aktualizację służącego jej prawa pierwszeństwa. Sytuacja ta nie demonstruje zatem interesu faktycznego skarżącej lecz jej interes prawny, który znajduje odzwierciedlenie w przysługującym skarżącej ustawowym prawie pierwszeństwa nabycia zajmowanego przez nią lokalu, zaś jednym z elementów uniemożliwiających aktualizację tego prawa jest postanowienie Ministra Infrastruktury zaskarżone w niniejszym postępowaniu.
Należy zatem wskazać, iż skarżąca posiada interes prawny w żądaniu podejmowania czynności przez Ministra Infrastruktury w odniesieniu do zawieszonych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest budynek, w którym skarżąca wynajmuje lokal. Uzyskanie zdolności postulacyjnej w takim postępowaniu stwarza skarżącej pośredni wpływ na aktualizację prawa, przysługującego jej na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że wadliwe jest stanowisko sądu I instancji co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279).
Nie jest kwestionowane to, że skarżąca jest najemczynią lokalu położonego w budynku wzniesionym na działce, której dotyczy postępowanie "dekretowe’. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, pogląd Ministra Infrastruktury i sądu administracyjnego I instancji należy uznać za trafny.
Przepis art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.) z którego skarżąca wyprowadza swój interes prawny do udziału w postępowaniu "dekretowym" zakazuje zbycia nieruchomości, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie, że majątek nieprawidłowo nabyty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie zostanie zbyty przez te podmioty w toku postępowania restytucyjnego, czyniąc tym samym to postępowanie bezprzedmiotowym całkowicie lub częściowo. Prawo pierwokupu najemcy lokalu, wynikające z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizuje się zaś dopiero w sytuacji, gdy dochodzi do zbywania nieruchomości.
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10).
Skoro zatem postępowanie, w którym chciałaby uczestniczyć skarżąca jako strona postępowania nie dotyczy zbywania nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy to nie sposób przyjąć, że dotyczy ono jej interesu prawnego. Niewątpliwe jest zainteresowanie skarżącej w tym, by postępowanie "dekretowe" zakończyło się szybko i rezultatem niekorzystnym dla spadkobierców byłych właścicieli, odpowiada ono jednak cechom jedynie interesu faktycznego.
Interes skarżącej przybrać mógłby charakter prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jedynie w postępowaniu administracyjnym związanym ze zbyciem nieruchomości w drodze czynności prawnej – co uczyniłoby aktualnym jej prawo pierwokupu. Istota postępowania "dekretowego" jest jednak całkowicie odmienna i w tej sytuacji w pełni trafny pozostaje pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie NSA, a odmawiający najemcy lokalu mieszkalnego statusu strony w tego rodzaju postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.