Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1856/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie odmowy udzielenia W. L. informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 29 czerwca 2016r. W. L., na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p." oraz art. 61 Konstytucji RP, przekazał do Biura Ochrony Rządu wniosek obejmujący: udzielenie informacji o podstawie prawnej dokonanych potrąceń z powodu przebywania przez niego na zwolnieniach lekarskich w okresie: od 27 listopada do 19 grudnia 2014r. oraz od 7 stycznia do 6 lutego, od 9 lutego do 31 marca, od 1 kwietnia do 15 maja, od 24 do 25 czerwca, od 28 lipca do 17 sierpnia, od 2 do 30 września, od 1 do 25 października, od 26 października do 20 listopada i od 21 listopada do 28 grudnia 2015r.; przesłanie czytelnych kopii wszystkich rozporządzeń MSWiA i zarządzeń Szefa BOR, które zastosowano na powyższą okoliczność oraz udzielenie informacji, czy przekazano kwoty 20% potrąceń z jego uposażenia z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim innym funkcjonariuszom (podanie liczby) i podanie numerów Dzienników Decyzji Szefa BOR i ich dat na tę okoliczność.
Wnioskujący wnosił również o ewentualne podanie, kto w ówczesnym czasie wykonywał za niego obowiązki, kto uznał taki stan rzeczy i złożył wniosek o wypłacenie z potrąceń L4 dodatku innym funkcjonariuszom, w szczególności w okresie pozostawania przez niego w dyspozycji Szefa BOR (podanie podstawy prawnej i przesłanie czytelnej kopii dokumentów - wniosków nr i dat Dzienników Decyzji).
Szef Biura Ochrony Rządu decyzją z dnia [...] lipca 2016r. odmówił dostępu do informacji w przedmiocie wskazania osób wykonujących za skarżącego obowiązki w okresie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie może udzielić informacji publicznej, dotyczącej wskazania osób, które zastępowały skarżącego w czasie jego zwolnienia lekarskiego, bowiem wiązałoby się to z ujawnieniem ich danych osobowych, co narusza szeroko pojętą prywatność osoby fizycznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jednocześnie organ I instancji, w pozostałym zakresie wniosku skarżącego, udzielił wnioskującemu żądanej informacji pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wskazując podstawę prawną dokonywanych potrąceń z powodu przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, tj. art. 108b ustawy z dnia 16 marca 2001r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2016r. poz. 552 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej także jako u.B.O.R.
Organ poinformował również wnioskującego, że na podstawie art. 108g ww. ustawy, środki uzyskane z tytułu zmniejszenia jego uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim zwiększyły fundusz nagród i zapomóg oraz w całości przeznaczone zostały na nagrody dla funkcjonariuszy realizujących zadania za funkcjonariuszy przebywających na zwolnieniu lekarskim. Ponadto organ poinformował wnioskującego, że na podstawie § 2, § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014r. w sprawie nagród uznaniowych i zapomóg dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. poz. 1363), całość środków pozyskanych z przedmiotowych potrąceń wydatkowana została na nagrody dla funkcjonariuszy realizujących zadania za funkcjonariuszy przebywających na zwolnieniu lekarskim.
W dniu 3 sierpnia 2016 r. odwołanie od decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu złożył W. L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodził się z argumentacją Szefa Biura Ochrony Rządu, przedstawioną w uzasadnieniu do decyzji nr [...], że jakkolwiek wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to jednak nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz, że nie można udzielić informacji publicznej, dotyczącej wskazania osób, które zastępowały skarżącego w czasie jego zwolnienia lekarskiego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego organ II instancji wskazał, że przekazanie imion i nazwisk osób wykonujących obowiązki za skarżącego w okresie, kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim nie spełnia przesłanek ograniczenia ochrony sfery życia prywatnego, w szczególności, że nie są to informacje niezbędne dla transparentności życia publicznego, czy oddziaływujące na sferę publicznego funkcjonowania Biura Ochrony Rządu.
W. L. wniósł do Sądu I instancji skargę na ww. orzeczenie, zarzucając naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego: art. 108b ust. 5 pkt 1, art. 108g u.B.O.R. oraz art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3 i 4, art. 12, art. 14 ust. 1 u.d.i.p.;
- 2. przepisów postępowania, przez niezastosowanie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania odmowy udostępnienia informacji publicznej i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego, jego wniosek dotyczy osób wykonujących funkcje publiczne, zasadna jest zatem informacja o tym, którzy z funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu wykonywali za niego zadania i w związku z tym za ten czas otrzymali dodatkowe wygrodzenie. Skarżący podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że funkcjonariusze Biura Ochrony Rządu są funkcjonariuszami publicznymi, a zatem informacje o ich wynagrodzeniu podlegają udostępnieniu. Nadto wykazał, że żądne dane są dostępne pracownikom i funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu ponieważ są one umieszczone w systemie informatycznym, do którego mają dostęp wszystkie osoby pracujące lub pełniące służbę w Biurze.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zakres obowiązków funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu, wykonujących bezpośrednio zadania związane z realizacją zadań tej formacji mundurowej, określone w art. 2 ust. 1 u.B.O.R. nie wskazuje, aby pełnili funkcję publiczną, nie posiadają bowiem kompetencji decyzyjnych. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przyznał to sam skarżący na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017r., oświadczając, że jego służba polegała na ochronie życia i mienia. Następnie Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak jest oświadczeń funkcjonariuszy o zrzeczeniu się przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Słusznie więc zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie uznały, że brak jest podstaw do przekazania wnioskodawcy informacji, żądanych we wniosku z dnia 29 czerwca 2016r., ponieważ dotyczyły one sfery prywatnej osób, które nie pełnią funkcji publicznych.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania przez niezastosowanie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania odmowy udostępnienia informacji publicznej i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokładnie określiły stan faktyczny sprawy i wskazały w sposób przekonujący na argumenty pozwalające na wydanie zaskarżonych decyzji.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że nie przemawia za ujawnieniem informacji fakt, iż mają do niej dostęp funkcjonariusze i pracownicy Biura Ochrony Rządu, osoby te bowiem są zobowiązane do zachowania w tajemnicy informacji, które otrzymały w ramach wykonywania zadań służbowych. Wiedza ta nie jest zatem powszechną, a nieuprawnione ujawnienie danych podlega odpowiedzialności służbowej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
- I. naruszenie przepisów postępowania (art. 133 par. 1 i art. 113 par. 1 P.p.s.a.), co miało wpływ na wynik sprawy postępowania z powodu wadliwego uznania, że sprawa zakończona zaskarżonym wyrokiem została dostatecznie wyjaśniona do stanowczego rozstrzygnięcia podczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił:
- a) czy osoby (funkcjonariusze Biura Ochrony Rządu), których danych osobowych (przedmiot udostępnienia informacji publicznej) domagał się ujawnienia skarżący, pełnili funkcje publiczną, kiedy, w jakim zakresie i jakie,
- b) jaki był zakres wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a więc co stanowi zakres przedmiotu sprawy administracyjnej,
- II. naruszenie prawa materialnego (art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) przez błędną i zawężającą ich wykładnię, w szczególności uznanie, że anonimowi funkcjonariusze Biura Ochrony Rządu, którzy otrzymali nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie skarżącego, a których ujawnienia danych osobowych domagał się skarżący, nie wykonywali funkcji publicznych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z przepisów stanowi, iż przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, natomiast drugi stanowi, iż – co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt I OSK 1839/11,, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.).
Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu niewyjaśnienia do stanowczego rozstrzygnięcia zakresu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a więc zakresu sprawy administracyjnej, skoro z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący domagał się zbadania zgodności z prawem decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej w zakresie danych osobowych funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu wykonujących za niego obowiązki w okresie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Nie jest także trafny zarzut kasacyjny tyczący niezbadania czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy zastępujących skarżącego. Sąd I instancji wydając wyrok dysponował pochodzącym od samego skarżącego ustaleniem zakresu obowiązków wykonywanych przez niego. Była to ochrona życia i mienia. Zasadnie zatem przyjął, iż w wykonywaniu właśnie tych obowiązków zastępowali go inni funkcjonariusze w czasie jego absencji chorobowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 113 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Spośród wskazanych jako naruszone przepisów art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p tylko zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. doczekał się uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty, jako nie czyniące zadość obowiązkowi wyjaśnienia, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - polegała ich błędna wykładnia należy uznać za wadliwie skonstruowane. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich naruszenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną nie tylko poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny, ale także na czym owo naruszenie polegało. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do wniosku, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wskazać, iż prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., m.in. wówczas gdy dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przyjmuje się, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Funkcję publiczną sprawują zatem podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (vide: wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05).
W świetle powyższych uwag trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, iż wykonywanie przez funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa obowiązków ochrony mienia i ludzi nie stanowi sprawowania przez niego funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem takiej publicznej. Tym samym funkcjonariusze zastępujący skarżącego podczas jego nieobecności, wykonując przynależne mu zadania ochrony mienia i ludzi, także nie sprawowali funkcji publicznej, bowiem wykonując zadania skarżącego nie uzyskiwali choćby ograniczonego zakresu kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Powyższa konstatacja oznacza, iż trafnie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o wyłączeniu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. To zaś oznaczało - dla możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - konieczność zastosowania testu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i rozważenia w okolicznościach niniejszej sprawy prymatu jednej z dwóch konstytucyjnie umocowanych wartości: prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności. Zarzut taki nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.