Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1946/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1824/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń.

Powołanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda M., stwierdził nieważność:

1. - zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..], w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;
2. - zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;
3. - zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [.], w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.;
4. - zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Gmina B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj.:
5. - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie mimo, że jej rozstrzygnięcie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z odwołaniem B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., które w momencie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było jeszcze rozstrzygnięte,
6. - art. 6 i art. 8 kpa, przez nieprzestrzeganie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego mimo toczącego się przed sądem pracy postępowania w sprawie zasadności bądź niepowierzenia B. M. W. stanowiska dyrektora ZPPO w B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ obowiązany był, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, na czas rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej odwołania B.M. W. Sprawa dotycząca zarządzenia w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. w sposób oczywisty jest powiązana z zarządzeniami, których dotyczyło zaskarżone skargą do sądu rozstrzygnięcie nadzorcze. Wydanie zarządzeń, których dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie było bowiem następstwem wydania niejako "pierwotnego" zarządzenia o odwołaniu B. M. W. To w konsekwencji tego odwołania wydane zostały zarządzenia o ogłoszeniu konkursu, o powołaniu komisji konkursowej, o zatwierdzeniu konkursu oraz o powierzeniu stanowiska dyrektora J.C. Postępowanie w sprawie zarządzeń Burmistrza Gminy B., wskazanych w skardze do Sądu, należało zawiesić do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Gminy B. w sprawie zarządzenia dotyczącego odwołania B. M. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy odwołania B. M. W. Nie sposób zgodzić się z tym, że Burmistrz Gminy B. wydał zaskarżone zarządzenia bez podstawy prawnej. Burmistrz wydał zarządzenie, w którym odwołał B. M. W. ze stanowiska dyrektora i zarządzenie to nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego nie tylko mógł, ale miał obowiązek wydać kolejne zarządzenia będące konsekwencją tego, o którym mowa powyżej. Co prawda wykonalność zarządzenia Burmistrza Gminy B. w sprawie odwołania B. M. W., została wstrzymana rozstrzygnięciem nadzorczym, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do daty prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego albo do czasu jego prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponieważ w dniu wydawania przez Burmistrza Gminy B. zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora J. C.; zarządzenie dotyczące odwołania B. M.W. ze stanowiska dyrektora nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, to Burmistrz miał podstawę prawną (i wręcz prawny obowiązek) do wydania kolejnych zarządzeń dotyczących konkursu na stanowisko dyrektora. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [..] sierpnia 2017 r., stwierdzające nieważność zarządzeń Burmistrza Gminy nie może się ostać również z tego powodu, że nie jest zasadne twierdzenie organu o tym, że Burmistrz dopuścił się istotnego naruszenia prawa, a konkretnie art. 7 Konstytucji RP. Organ nie powinien uznać, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia, a w konsekwencji nie powinien stwierdzać nieważności przedmiotowych zarządzeń. Organ nie argumentuje nawet dlaczego właściwie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w działaniach Burmistrza (poprzestając jedynie na ogólnikach). Nie sposób również uznać za istotne naruszenie prawa wydanie zarządzeń dotyczących ogłoszenia konkursu, powołania komisji konkursowej, zatwierdzenia konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora niejako w następstwie i chronologicznie po wydaniu zarządzenia o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska dyrektora. Nawet gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, to nie sposób uznać go za naruszenie istotne determinujące wyeliminowanie zarządzenia z obrotu prawnego. Burmistrz działał na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w dobrej wierze i z poszanowaniem interesów lokalnej społeczności oraz zapewnienia ładu społecznego - skoro bowiem odwołał Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B., to obowiązany był podjąć w konsekwencji kolejne kroki tj. ogłoszenie konkursu, powołanie komisji konkursowej, zatwierdzenie konkursu oraz powierzenie stanowiska dyrektora J. C., mając na uwadze fakt, że w momencie wydawania zarządzeń dotyczących przedmiotowej kwestii, zarządzenie o odwołaniu B. M. W. nie zostało jeszcze prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego (podobnie jak w momencie wydawania przez organ zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego). O naruszeniu przepisów prawa nie można mówić dlatego, że działanie Burmistrza jest zgodne ze stanem prawnym, jaki istnieje na gruncie prawa pracy. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. Sąd Okręgowy w O. sygn. akt [..] zobowiązał ZPPO, jako pozwanego do złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO B.W.na okres 5 lat. Organ prowadzący ZPPO - Burmistrz Gminy B. - w dniu [..] listopada 2014 r. wydał zarządzenie nr [..] powierzające B. W. stanowisko dyrektora ZPPO, zgodnie z treścią powołanego wyroku. Od wyroku Sądu Okręgowego w O. pełnomocnik ZPPO, w dniu 29 stycznia 2014 r. wywiódł skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I PK 184/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w O., który w dalszym ciągu prowadzi postępowanie mające na celu stwierdzenie, czy stanowisko dyrektora powinno być powierzone B. W., czy też nie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego, w sprawie pracowniczej sam wygrany konkurs nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku powierzenia kandydatowi, który go wygrał, stanowiska dyrektora szkoły, ale należy również stosować przepisy prawa pracy ze względu na pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły przez organ prowadzący. W związku z tym, zasadność powierzenia kandydatowi, który wygrał konkurs należy badać również przez pryzmat art. 8 Kodeksu pracy, a więc badając, czy takie powierzenie nie będzie naruszało zasad współżycia społecznego. W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy w wytycznych dla Sądu Okręgowego wskazał na konieczność rozważenia tych okoliczności i przeprowadzenia na ich okoliczność postępowania dowodowego, co się właśnie dzieje (przed Sądem Rejonowym, który ponownie rozpoznaje sprawę w pierwszej instancji). W dniu 31 sierpnia 2017 r. zakończyła się kadencja B. W., co powoduje, że na dzień dzisiejszy nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia - kolejny konkurs i tak musiałby być przeprowadzony, a w sytuacji gdy rozpoczął się rok szkolny wprowadzałoby to kolejną dezorganizację w funkcjonowaniu placówki. Było działaniem racjonalnym, podjętym w interesie społecznym, przeprowadzenie konkursu przed rozpoczęciem roku szkolnego (w sytuacji gdy bezsporna była konieczność dokonania tego najpóźniej po dniu 31 sierpnia, a stan prawny w zakresie pełnienia funkcji przez B. W. był co najmniej niepewny) i z tego punktu widzenia działania Burmistrza również powinny być przez Wojewodę oceniane. W żadnym razie ocena ta nie może prowadzić do wniosku, że działanie Burmistrza było istotnym naruszeniem prawa (co najwyżej można uznać je za przedwczesne z formalnoprawnego punktu widzenia - skoro Wojewoda stwierdza, że po dniu 31 sierpnia 2017 r konkurs powinien być i tak przeprowadzony), miało ono na celu umożliwienie prawidłowego funkcjonowania placówki od początku roku szkolnego.

Ponadto, w treści ogłoszenia o konkursie nie ma informacji o adresie placówki, jednak w żaden sposób nie wpływa to na prawidłowość przeprowadzenia samego konkursu ani nie wprowadza jego uczestników w błąd. Na terenie B. znajduje się bowiem tylko jedna placówka, której nazwa wskazana była w ogłoszeniu i której dotyczył konkurs: "Zespół Publicznych Placówek Oświatowych w B.." Brak adresu należy więc raczej oceniać w kategorii omyłki i przeoczenia, niż błędu merytorycznego, który zaważył lub mógł zaważyć na wynik konkursu czy prawidłowości jego przeprowadzenia. W załączniku nr [..] do ogłoszenia o konkursie znajduje się informacja o tym, że o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego kandydaci zostaną powiadomieni indywidualnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie powołując argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] sierpnia 2016 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B.z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B. M.W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. Stwierdzenie nieważności spowodowało zatem - zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wstrzymanie wykonania wskazanego zarządzenia z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], z mocy samego prawa z dniem doręczenia Burmistrzowi Gminy B. rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [..] sierpnia 2016 r.

Pomimo tego, Burmistrz Gminy B. wydał kolejne zarządzenia: z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..], w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B.; z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powołania komisji konkursowej; z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie zatwierdzenia konkursu i z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C. od dnia [..] marca 2017 r. do dnia [..] marca 2022 r.

Skoro wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B. M. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. spowodowało, że stanowisko to nie było w dniu 24 marca 2017 r. wolne, to prawidłowo Wojewoda M. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy B. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. J. C. od dnia 24 marca 2017 r. do dnia 23 marca 2022 r. Burmistrz Gminy B. nie mógł bowiem powierzyć stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. innej osobie w dacie, w której stanowisko to było obsadzone.

W związku z tym zarzut kasacyjny naruszenia art. 6, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest bez znaczenia prawnego, skoro wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza Gminy B.z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], w sprawie odwołania B.M.W.ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. nastąpiło z mocy samego prawa.

W konsekwencji tego Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz miał obowiązek zastosować ten przepis wobec aktu, którym powierzono stanowiska dyrektora innej osobie w czasie, gdy stanowisko to było jeszcze zajęte.

Podkreślenia wymaga, że sama Gmina B. w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz w skardze kasacyjnej wskazała, że wydanie zarządzeń dotyczących przeprowadzenia i zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora w przedmiotowej sprawie było następstwem uprzedniego zarządzenia tego organu o odwołaniu B. M. W. ze stanowiska dyrektora. Wstrzymanie wykonania tego zarządzenia w wyniku stwierdzenia jego nieważności przez Wojewodę M. podważyło więc dopuszczalność wydania przez Burmistrza Gminy B. kolejnych zarządzeń dotyczących konkursu na to samo stanowisko dyrektora.

Skoro zaś Gmina B. zakwestionowała w skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą całego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia [..] sierpnia 2017 r., to brak jest podstaw do uwzględnienia tej skargi chociażby wobec części powołanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.