Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1949/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 626/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku stałego. W piśmie tym powołał się na status osoby niepełnosprawnej, która to niepełnosprawność nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia. Z tego względu jest pozbawiony środków do życia i prowadzenia samodzielnej egzystencji. Wskazał, że mieszka u matki, która ze swojej renty ponosi koszty utrzymania mieszkania i siebie, i nie jest w stanie utrzymywać skarżącego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Burmistrz J. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 106 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.) odmówił przyznania zasiłku stałego z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego. W związku z przeprowadzonym w dniu 22 kwietnia 2014 r. wywiadem środowiskowym organ ustalił, że skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do 31 maja 2017 r. Matka skarżącego – K. B. w marcu 2014 r. osiągnęła dochód z tytułu emerytury w kwocie 1.642,34 zł. W oświadczeniu z dnia 3 lutego 2014 r. matka skarżącego pod odpowiedzialnością karną podała, że prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe i jest on na jej wyłącznym utrzymaniu, dysponuje jej kartą bankomatową, robi zakupy i opłaty. Organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką.

W marcu 2014 r. na dochód rodziny skarżącego składała się emerytura K. B. w kwocie 1.642,34 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 44,43 zł. Oznacza to, że w marcu 2014 r. dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosił 843,38 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (456 zł).

W odwołaniu skarżący zakwestionował ustalenia organu, że prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Podał, że utrzymuje się ze zbiórki surowców wtórnych, co może potwierdzić jego matka, sąsiedzi oraz pracownicy skupu surowców wtórnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego z matką, stwierdziło, iż wobec ustalonego i niekwestionowanego w odwołaniu faktu zamieszkiwania skarżącego w mieszkaniu matki oraz braku jego zdolności dochodowych do ponoszenia kosztów utrzymania tego mieszkania, a także oświadczenia matki - ustalenie takie znajduje uzasadnienie w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy, do składu rodziny wchodzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Na okoliczność wspólnego gospodarowania składają się różne elementy, w tym np.: ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych.

Wszystkie te elementy występują w ustalonej przez organ pierwszej instancji relacji zachodzącej między skarżącym a jego matką. Prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego nie przeczy także okoliczność, że skarżący dokłada się do wspólnego budżetu domowego, uzyskując dochód ze sprzedaży materiałów wtórnego użytku

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia, oparły się na treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z jego 84 - letnią matką, która ma trudności w komunikowaniu się z otoczeniem i "nie do końca rozumiała sens tendencyjnie stawianych pytań przez pracownika M-G.O.P.S." Stwierdził, że od 2000 r. otrzymywał zasiłek stały, a jego sytuacja życiowa od tamtego czasu nie uległa zmianie. Podniósł, że dysponuje kartą bankomatową matki, gdyż utraciła ona wzrok i musi wyręczać ją w regulowaniu opłat, kupować leki i artykuły żywnościowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd przytoczył treść przepisów art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiących materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ustalające zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone zostało w wysokości 542 zł, natomiast maksymalna kwota zasiłku stałego określona została w wysokości 529 zł.

Według Sądu, przeprowadzona przez organ ocena wyjaśnień skarżącego i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów. Istotną okolicznością jest oświadczenie matki skarżącego z dnia 3 lutego 2014 r., która podała, że prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe i jest on na jej wyłącznym utrzymaniu, dysponuje jej kartą bankomatową, robi zakupy i opłaty. Sam skarżący potwierdził fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z matką, podpisując arkusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 kwietnia 2014 r., w którym znalazła się informacja o wspólnym gospodarowaniu. Także z treści skargi wynika, że skarżący nie jest osobą gospodarującą samodzielnie, gdyż jak podał, załatwia różne sprawy związane z codziennym funkcjonowaniem jego rodziny. Powyższe ustalenia dają podstawę do uznania, zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy, że skarżący i jego matka stanowią rodzinę, która w myśl tego przepisu oznacza osoby spokrewnione i niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują oraz jest na utrzymaniu matki, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskuje własny dochód ze zbiórki surowców wtórnych i prac dorywczych, natomiast pomaga matce jedynie w niektórych czynnościach z uwagi na niepełnosprawność matki oraz podeszły wieki, bowiem matka skarżącego na co dzień korzysta z pomocy stałej opiekunki;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną subsumcję ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 14, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), przez aprobatę stanowiska organów administracji, że nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy i prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, gdyż nie zostały one w całości, ani też w żadnej części opłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Podstawy kasacji określają procesowy i materialny aspekt kontrowersji, która w niniejszej sprawie wystąpiła, ale nie można podzielić zarzutów w nich wyartykułowanych.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. W tym zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Zarzut niewyczerpujacego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że według skarżącego nie zostały przez organ przeprowadzone dowody co do istotnych z punktu widzenia okoliczności faktycznych. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że stawiając tezę o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wnosząca kasację nie wskazała dowodów, które wymagały przeprowadzenia. Konieczne jest natomiast spostrzeżenie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Rodzinny wywiad środowiskowy jest zaś w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dowodem szczególnym. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 728 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Natomiast w myśl art. 107 ust. 1, to właśnie rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalono właśnie na podstawie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie oświadczenia matki wnioskodawcy, a także dokumentacji będącej w posiadaniu organu. Skarżący nie podważył ustalenia, według którego, mieszka w mieszkaniu matki rencistki, która ponosi koszty utrzymania mieszkania. Nadto, skarżący pozostaje na utrzymaniu matki, dysponuje jej kartą bankomatową, dokonuje zakupów i opłat.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności, w postaci uzyskiwania przez niego dochodu ze zbiórki surowców wtórnych i pomagania przezeń matce jedynie przy niektórych czynnościach, z uwagi na korzystanie przez matkę z opiekunki, nie zostało przez organ podważone. Bezpodstawny jest więc również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że ustalenia faktyczne, wynikające z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia matki skarżącego, wskazujące na to, że skarżący mieszka z matką w jej mieszkaniu, pozostaje na jej utrzymaniu, załatwia codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (obsługiwanie karty bankomatowej, zakupy), w części sprawuje opiekę nad matką, wskazują na prowadzenie przez te osoby wspólnie gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Uzyskiwanie przez skarżącego dochodu ze zbiórki surowców wtórnych oraz korzystanie przez matkę z usług opiekunki nie podważają powyższej oceny.

W konsekwencji nie doszło do naruszenia norm art. 8 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ prawidłowo zastosował wobec skarżącego kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na przekroczenie kryterium dochodowego, organ nie mógł przyznać skarżącemu zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy.

Niezależnie od granic kasacji warto jeszcze odnieść się do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w poprzednim okresie otrzymywał zasiłek stały. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegały akty administracyjne rozstrzygające wniosek z dnia 11 kwietnia 2014 r. W sprawie zainicjowanej tym wnioskiem badany był stan faktyczny i prawny istniejący w tej sprawie, a więc z daty wydania decyzji, a nie z okresów wcześniejszych, do których nawiązywał skarżący.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.