Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA 778/03 oddalił skargę H. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 sierpnia 1995 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 12 czerwca 1995 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie było faktem bezspornym, iż w dniu 31 maja 1961 r. zostało wydane przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Formą, w której zostało ono orzeczone, było przyznanie działki zamiennej, choć nieskonkretyzowanej.
Nie ma również wątpliwości, iż orzeczenie to miało charakter decyzji administracyjnej, gdyż odnosiło się ono do materii, która powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej i zawierało wszelkie jej elementy, w tym zwłaszcza: oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania i podpis osoby pełniącej urząd.
Niemniej należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) nie przewidywała możliwości wydawania w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzji częściowych. Niezależnie jednak od oceny prawidłowości powyższej decyzji z 31 maja 1961 r., która to ocena nie była przedmiotem rozpoznania w tej sprawie, gdyż zarówno wniosek skarżącej, jak i całe postępowanie sądowe odnosiło się do decyzji Wojewody [...] z 7 sierpnia 1995 r., trzeba stwierdzić, iż decyzja Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z 1961 r. rozstrzygała o kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta - jak wyżej wspomniano - niezależnie od jej prawidłowości, funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości. Oznacza to, że dopóki inną, ostateczną decyzją nie zostanie stwierdzona jej nieważność, będzie ona prawnie istnieć i wywierać określone skutki prawne.
Ponieważ decyzja ta rozstrzygnęła kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wydanie drugiej decyzji, która dotyczyłaby tego samego roszczenia, byłoby pozbawione podstaw prawnych i prowadziło do uznania, że ta nowa decyzja została wydana w warunkach naruszających porządek prawny (art. 156 § 1 pkt. 3 kpa).
Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, co w konsekwencji - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) - prowadziło do oddalenia skargi.
Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 10 i 24 ustawy z dnia 12 III 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. nr 17, poz. 70 z późn. zm.,
- 2) art. 61, 65 ust. 2 i 66 ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.,
- 3) art. 131 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.,
- 4) art. 7, 8, 77, 107 oraz art. 156 § l pkt 2 i art. 127 § 3 oraz art. 105 k.p.a.
- 5) art. 145 § l pkt l i 2 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...], Urząd Spraw Wewnętrznych, Oddział Wywłaszczeń z dnia 31 maja 1961 r., Nr [...] mimo nieskonkretyzowania kwestii formy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powoduje niemożność wystąpienia przez skarżącą o odszkodowanie w okresie późniejszym i nakazuje umorzenie w przedmiocie orzeczenia o odszkodowaniu,
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego oraz postępowania wskazane na wstępie z następujących przyczyn:
Wojewódzki Sąd Administracyjny jako fakt bezsporny przyjmuje wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, Oddział Wywłaszczeń z dnia 31 maja 1961 r., Nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w formie przyznania działki zamiennej, która nie została w tej decyzji precyzyjnie skonkretyzowana. Następnie stwierdza, że należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała możliwości wydawania w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzji częściowych.
W konsekwencji należało uznać, że decyzja z dnia 31 maja 1961 r. nie nosi cech orzeczenia o przyznaniu działki zamiennej, a jedynie przyznania prawa do otrzymania stosownej nieruchomości zamiennej i w związku z powyższym treść tej decyzji spowodowała, że sprawa uzyskania odszkodowania w ogóle nie została merytorycznie zakończona. Dlatego też możliwe jest a nawet konieczne dalsze postępowanie administracyjne idące w kierunku skonkretyzowania przedmiotu odszkodowania poprzez orzeczenie o konkretnej nieruchomości zamiennej z podaniem jej oznaczenia, powierzchni, położenia i numeru księgi wieczystej, względnie poprzez przyznanie odszkodowania w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, którego to skarżąca nie otrzymała, a o które wystąpiła w 1995 r. z uwagi na brak wcześniejszego pełnego, a całościowego zakończenia sprawy przyznania odszkodowania.
Wobec powyższego należy przyjąć za niewłaściwe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 1995 r., gdyż opierało się na niewłaściwej interpretacji treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 31 maja 1961 r., które to orzeczenie nie może być utożsamiane z orzeczeniem o przyznaniu działki zamiennej, gdyż nie konkretyzowało przedmiotu odszkodowania, a zatem nie rozstrzygało w sposób wyczerpujący kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W powyższej sytuacji skarżąca miała otwartą drogę do domagania się odszkodowania a organ administracyjny winien do jej wniosku ustosunkować się merytorycznie poprzez przyznanie odszkodowania, co do którego nie orzekała decyzja z dnia 31 maja 1961 r.
Ponadto należy dodać, że także w czasie wydawania decyzji Wojewody [...] z 7.8.1995 r. nr [...], jak i decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29.11.2002 r. i 25.3.2003 r., obowiązujące wówczas przepisy, a to: art. 61 i 65f ust. 2 oraz art. 66 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29.IV.1985 r. (co do decyzji Wojewody [...]), oraz art.. 131 ustawy z dn. 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (co do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) przewidywały konieczność podania konkretnego oznaczenia, powierzchni, położenia i numeru księgi wieczystej przyznawanej nieruchomości zamiennej.
Z tego względu brak jest podstaw do umorzenia postępowania, stąd też w/w decyzja Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 1995 r. wydana jest bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.), a to z rażącym naruszeniem przepisów art. 105 k.p.a. oraz art. 10 i 24 ustawy z dnia 12 III 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 61, 65 ust. 2 i 66 ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; art. 131 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 7, 8, 77, 107 oraz art. 156 par. l pkt 2 i art. 127 § 3 oraz art. 105 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Choć złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak tylko od strony formalnej. Merytorycznie natomiast zarzuty te są kompletnie chybione.
Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi H. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 7 sierpnia 1995 r. nr [...], która to decyzja kończyła postępowanie z wniosku H. J. o odszkodowanie za wywłaszczoną decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z 11 maja 1959 r. nieruchomość.
Wojewoda [...] powołaną decyzją z 7 sierpnia 1995 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, uznając je za bezprzedmiotowe, bo w obrocie prawnym do dziś znajduje się decyzja Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 maja 1961 r. ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że orzekanie w sprawie odszkodowania, dopóki ta ostatnia decyzja nie zostanie wzruszona, stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata, co w rezultacie prowadziłoby do wydania nieważnej decyzji odszkodowawczej, bo dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej Wojewoda [...] w postępowaniu, którego przedmiotem było żądanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie mógł badać zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 maja 1961 r., ani też orzekać w kwestii wyeliminowania jej z obrotu prawnego, gdyż byłoby to wykroczeniem poza granice sprawy, zakreślone wnioskiem H. J. o odszkodowanie.
W dodatku, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały źle postawione, ponieważ nigdzie ich nie uzasadniono. Jak już wspomniano, podstawą kasacyjna wymienioną w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem skarżąca nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przepisów powołanych w pkt 1 - 3 skargi kasacyjnej, ani też, jaka jest prawidłowa - zdaniem pełnomocnika skarżącej - ich interpretacja. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie -podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - post. SN z 15.10.2001 r., I CKN 102/99, niepublik.
Na czym miałby polegać ten błąd w rozpoznawanej sprawie, także nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej. Tym samym postawiony zarzut jest gołosłowny, bo nie zakreśla granic skargi kasacyjnej, co uniemożliwia Sądowi merytoryczne jego rozpoznanie (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Dodać wszakże należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów prawa materialnego, ponieważ w ogóle nie miały one zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Natomiast już z samego założenia nie mógł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszyć przepisów k.p.a. wymienionych w pkt 4 skargi kasacyjnej (z wyjątkiem art. 156 kpa, do którego odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ponieważ przepisy te regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd art. 156 § l pkt 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ - co już wykazano wcześniej - dopiero w przypadku, gdyby w postępowaniu administracyjnym doszło do wydania merytorycznej decyzji odszkodowawczej, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odszkodowawczej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z 31 maja 1961 r., doszłoby do naruszenia prawa wskazanego w art. 156 § l pkt 3 k.p.a.
Także zarzut wymieniony w pkt 5 skargi kasacyjnej jest całkowicie gołosłowny, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie jego zasadności.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.