Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r. oddalił skargę J[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 25 września 2018 r. nr SKO[...]w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Opieki Społecznej oraz rozstrzygnął o kosztach pomocy prawnej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. nr DN[...]Prezydent Miasta K[...]: ustalił opłatę za pobyt J[...] w Domu Pomocy Społecznej w K[...] od dnia 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 802,67 zł miesięcznie, oraz od dnia 1 marca 2018 r. w wysokości 831,75 zł miesięcznie, a także zobowiązał opiekuna prawnego J[...] do uregulowania odpłatności za jego pobyt w ww. Domu Pomocy Społecznej, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą ustaloną na podstawie decyzji z dnia 31 sierpnia 2016 r., a opłatą ustaloną na podstawie dochodu uzyskanego w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do 31 lipca 2018 r. w łącznej kwocie należności do zapłaty za ww. okres 2.346,05 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J[...] jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej przy ul. Ł[...] w K[...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K[...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr DN[...] została ustalona opłata za jego pobyt w DPS w kwocie 655,96 zł miesięcznie.
Z informacji uzyskanych z ZUS wynika, że z dniem 1 maja 2017 r. J[...] uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Po dokonaniu przeliczenia dochodu J[...] organ I instancji ustalił, że w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2018 r. na jego dochód złożyły się świadczenie emerytalne w wysokości 937,08 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 209,59 zł, w związku z czym wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w tym okresie wynosi 802,67 zł (70% dochodu podopiecznego). W okresie od dnia 1 marca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. na dochód J[...] składała się kwota 1.188,21 zł, stanowiąca: świadczenie emerytalne w kwocie 972,37 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Wysokość opłaty za pobyt w DPS w tym okresie wyniosła więc 831,75 zł (70% ww. dochodu).
W odwołaniu od powyższej decyzji J[...] zakwestionował doliczenie do dochodu kwoty uzyskanego dodatku pielęgnacyjnego, a co za tym idzie podwyższenie opłaty za pobyt w DPS. Decyzją z dnia 25 września 2018 r. nr SKO[...], wydaną na podstawie art. 8, art. 54 ust. 1, art 59 ust. 1, art 60 ust. 1, art. 61, art. 106, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K[...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że dodatek pielęgnacyjny jest składnikiem dochodu, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Zmiana wysokości odpłatności za pobyt w DPS wynika ze zmiany wysokości osiągniętego dochodu.
Odwołujący nie poinformował organu o zmianie w tym zakresie. Wyjaśniając ustalenie opłaty wstecz, organ odwoławczy podał, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. może obejmować okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Prawidłowo więc organ I instancji ustalił dochód J[...], wliczając do niego dodatek pielęgnacyjny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] J[...]wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, oraz naruszenie art. 62 ust. 1 i art. 8 ust. 3 u.p.s.
Podniósł, że dodatek pielęgnacyjny nie wchodzi w zakres dochodów, o których mowa w przepisach u,p.s. i nie może być przedmiotem potrącenia jak emerytura czy renta na poczet opłaty za pobyt w DPS. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1135/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J[...]wskazując w uzasadnieniu, że w świetle art. 60 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.s. bezspornym jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w placówce. Mieszkaniec DPS – jak stanowi art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. – ponosi opłatę za pobyt w domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu.
Sąd wskazał, że z art. 8 ust. 3 u.p.s. wynika, że przychodem w rozumieniu tej ustawy jest każdy rodzaj dochodu, a więc każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania, a nadto, że odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s. Wśród tego rodzaju przychodów ustawodawca nie wymienił dodatku pielęgnacyjnego, zatem wlicza się jego wysokość do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Sąd I instancji uznał więc za prawidłowe uwzględnienie w dochodzie skarżącego otrzymywanego dodatku pielęgnacyjnego.
Sąd podkreślił także, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 u.p.s. Mając na względzie, że sytuacja dochodowa skarżącego w porównaniu z okresem, w którym była wydawana pierwotna decyzja ustalająca zasady odpłatności za pobyt w DPS istotnie uległa zmianie, organy władne były dokonać zmiany uprzednio wydanej decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt w DPS, z uwzględnieniem aktualnej sytuacji dochodowej skarżącego.
Tym samym w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zmiana decyzji mogła więc wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, tj. od dnia 1 maja 2017 r., która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J[...] od powyższego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2746/19 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K[...] z dnia 9 stycznia 2019 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, czy zmiany dochodu skarżącego umożliwiały zwiększenie wysokości opłaty za pobyt w DPS. Dotyczy to w szczególności okresu od dnia 1 maja 2018 r., gdy zwiększenie dochodu w stosunku do okresu poprzedzającego ujętego w decyzji organu I instancji (od dnia 1 maja 2017 r do 28 lutego 2018 r.), wynosiło jedynie 41,54 zł. Tymczasem zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie faktycznym niewątpliwie zachodziła konieczność ustalenia czy przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie należało bowiem rozważyć, czy zmiany w wysokości dochodów skarżącego uzasadniały podwyższenie przedmiotowej opłaty w stosunku do obu okresów świadczeniowych wyodrębnionych w decyzji organu I instancji i ocena ta powinna być dokonana również pod kątem art. 106 ust. 3b u.p.s., czego w zaskarżonym wyroku zabrakło.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, iż na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podał, że nie zastanawiał się nad tym jak traktować skarżącego, czy jako osobę samotnie gospodarującą, czy też jako osobę w rodzinie. Wskazał, iż istotniejsze jest to, że decyzja co do wysokości odpłatności jest decyzją uznaniową, a 70% dochodów jest górną granicą ponoszenia odpłatności przez mieszkańca i brak jest uzasadnienia dlaczego przyjęto 70%, a nie np. 60% jego dochodów.
Sąd I instancji wskazał nadto, iż ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2746/19 (art. 190 p.p.s.a.). Stąd wypływa nakaz przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Związanie oceną prawną należy zatem rozumieć jako przesądzenie określonych kwestii prawnych. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazała następnie, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2746/19, doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że skarżący z dniem 3 października 2016 r. stał się mieszkańcem DPS. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Wysokość odpłatności za pobyt w konkretnym DPS jest publicznie ogłaszana w odpowiednich dziennikach urzędowych (art. 60 ust. 3 i 4 u.p.s.). Zasadą jest pokrywanie pełnych kosztów utrzymania przez osoby zobowiązane, a przede wszystkim przez mieszkańca, o ile tylko jego dochody na to pozwalają, przy czym konieczne jest pozostawienie mieszkańcowi do jego dyspozycji co najmniej 30% jego dochodów.
Sąd I instancji zauważył, że w przypadku bardzo wysokich dochodów mieszkańca i stosunkowo niskiej odpłatności ustalonej i ogłoszonej jako średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, mieszkaniec może ponosić mniej niż 70% swoich dochodów. Takie sytuacje mogą się zdarzyć w sytuacji pobierania przez mieszkańców bardzo wysokich świadczeń (najczęściej zagranicznych), znacznie przewyższających ustalony i ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, jednak w warunkach polskich nie stanowią reguły. W warunkach polskich przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ma najczęściej na celu zapewnienie ochrony mieszkańcowi DPS, gdyż nie pozwala na zabranie na poczet odpłatności wszystkich jego dochodów. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że nie ma racji pełnomocnik skarżącego zarzucając na rozprawie jakoby decyzja o wysokości odpłatności była decyzją uznaniową, albowiem taką nie jest w świetle przytoczonych przepisów, choć w sytuacji wysokich dochodów mieszkańca np. dwukrotnie przewyższających ogłoszona wysokość odpłatności za pobyt w danym domu pomocy społecznej, mieszkaniec ten będzie ponosił pełną odpłatność stanowiącą jednak tylko 50% jego dochodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem skarżący posiada niewysokie dochody uniemożliwiające mu pokrywanie pełnej odpłatności za pobyt w DPS.
Sąd I instancji wskazał dalej, że mieszkaniec DPS ponosi opłatę w wysokości nie więcej niż 70% swojego dochodu, do którego należą świadczenia wymienione w przepisach u.p.s., w tym wraz z dodatkami emerytury, renty (także renty uzyskane w wyniku zamiany dożywocia, czy tylko dożywotniej służebności mieszkania, o które na rzecz mieszkańca może wystąpić prokurator na zasadach ogólnych), czy świadczenia alimentacyjne od osób zobowiązanych do alimentacji (o które może na rzecz mieszkańca wnieść kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie art. 110 ust. 5 u.p.s.).
Sąd zauważył nadto, że w warunkach polskich, mimo wieloletniego funkcjonowania przepisów o zamianie dożywocia na rentę, czy choćby tylko jednego elementu dożywocia – dożywotniej służebności mieszkania na rentę, a także obowiązku alimentacyjnego obciążającego krewnych w linii prostej i rodzeństwo, występowanie zarówno przez kierowników ośrodków pomocy społecznej jak i przez prokuratorów o ustalenie takich dochodów mieszkańców DPS jest z niewiadomych względów sporadyczne.
Sąd I instancji wskazał także, że decyzją Prezydenta Miasta K[...] została ustalona opłata za pobyt skarżącego w DPS w kwocie 655,96 zł miesięcznie. W związku z otrzymaniem przez Prezydenta Miasta K[...] informacji o pobieraniu przez skarżącego z ZUS dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany wysokości opłaty za pobyt skarżącego w DPS, które zakończyło się wydaniem zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość ustalenia przez organy dochodu skarżącego w związku z pobieraniem przez niego dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organów, dodatek pielęgnacyjny jest składnikiem dochodu strony.
Natomiast skarżący uważa, że dodatek pielęgnacyjny nie wchodzi w zakres dochodów, o których mowa w art. 62 u.p.s. i nie może być przedmiotem potrącenia jak emerytura czy renta na poczet opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, iż ustawodawca określił w przepisach u.p.s. co należy rozumieć pod pojęciem dochodu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, przywołując w tym zakresie przepis art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Konkludując Sąd wskazał, że dodatek pielęgnacyjny nie został wymieniony w zamkniętym katalogu, jakim jest art. 8 ust. 4 u.p.s., a to oznacza, że na zasadach ogólnych podlega wliczeniu do dochodu osoby przebywającej w DPS. Organy obu instancji obowiązane były zatem do jego uwzględnienia przy obliczaniu dochodu skarżącego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za jego pobyt w DPS. Dlatego też podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za bezzasadne.
Będąc związanym zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w ww. wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. Sąd I instancji odniósł się również do kwestii, czy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 106 ust. 3b u.p.s., który stanowi, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
W ocenie Sądu I instancji przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jest w nim bowiem mowa o zmianie dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 10 u.p.s. przez osobę samotnie gospodarująca rozumie się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z kolei w myśl art. 6 pkt 14 u.p.s. rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Osoba samotnie gospodarująca, o jakiej mowa w art. 6 pkt 10 u.p.s. może zmienić swój status i poprzez zawarcie małżeństwa i zamieszkanie z małżonkiem, czy poprzez urodzenie dziecka, którym się opiekuje, stać się osobą w rodzinie, o której mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s. Także przykładowo w sytuacji, gdy rodzinę tworzą jedynie wspólnie zamieszkujący małżonkowie śmierć jednego z nich powoduje zmianę statusu drugiego z małżonków i stosowanie wobec niego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
Powyższe rozważania są niezbędne, albowiem status osoby samotnie gospodarującej nie jest dany "raz na zawsze", podobnie jak status osoby w rodzinie. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji zauważył, że skarżący jest mieszkańcem DPS, a zatem nie można go uznać za osobę samotnie gospodarującą, gdyż nie prowadzi on jednoosobowego gospodarstwa domowego. Nie można też uznać skarżącego za osobę pozostającą w rodzinie, gdyż mieszkańcy DPS nie tworzą rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 u.p.s. wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa DPS. Z powyższego wynika, że z chwilą umieszczenia w DPS osoba przestaje być "osobą samotnie gospodarującą" lub "osobą w rodzinie", a staje się "mieszkańcem domu pomocy społecznej", o którym mowa w rozdziale 2 Dział II u.p.s. (art. 58 – 64 u.p.s.), co z kolei powoduje, że przepisy art. 106 ust. 3a i ust. 3b u.p.s. nie mają do niej zastosowania.
Na prawidłowość powyższego rozumowania wskazuje treść u.p.s., która odnośnie osoby umieszczonej w DPS posługuje się pojęciem "mieszkaniec domu pomocy społecznej". Konkludując tą część rozważań Sąd I instancji wskazał, iż na polecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbadał, czy przepis art. 106 ust. 3b u.p.s. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, udzielając jednoznacznej odpowiedzi, że z ww. względów przepis ten nie ma zastosowania. Tym samym zmiana decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości opłaty ponoszonej przez mieszkańca DPS następuje na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., a dodatek pielęgnacyjny stanowiący dodatek do świadczeń emerytalno-rentowych stanowi przychód skarżącego powiększając jego dochód, od którego liczona jest opłata za pobyt w DPS. W konsekwencji skarga wniesiona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł J[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 106 ust. 3b u.p.s. przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 106 ust. 3b u.p.s., polegającej na niewłaściwym odczytaniu jego treści i bezpodstawnym uznaniu, że przepis ten nie obejmuje swoją dyspozycją osób, korzystających z niepieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, w formie pobytu w DPS, a więc nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy skarżącego, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do wszystkich osób korzystających z pomocy społecznej, w tym także do osób korzystających z pomocy w formie pobytu w DPS.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w związku z art. 106 ust. 3b u.p.s. przez błędną ocenę i akceptację przez sąd, pominięcia przytoczonego wyżej i obowiązującego przepisu u.p.s. przez organy administracji orzekające w sprawie, gdy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, zastosowanie tego przepisu było obligatoryjne i skutkowałoby nie zwiększaniem odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej za okres od dnia 1 marca 2018 r..
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od stwierdzenia, iż pobyt w DPS jest odpłatny, w zasadzie do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS (art. 60 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 15 u.p.s.). Wysokość powyższej opłaty nie jest stała. Ulega ona zmianie, co jest uzależnione od kilku czynników. Jednym z nich jest zmiana sytuacji dochodowej strony zobowiązanej do ponoszenia owej opłaty. Kwestię tą reguluje przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., dozwalając zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej określającej wysokość owej opłaty. Kwestie te trafnie zostały dostrzeżone w dotychczasowym postępowaniu, podobnie jak i fakt zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, zobowiązanego do ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Uzyskany przez skarżącego dodatkowy dochód w postaci dodatku pielęgnacyjnego stanowi dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Powyższe ustalenie – co należy zaakcentować – nie było kontrowersyjne już przy wnoszeniu poprzedniej skargi kasacyjnej.
Zasadnicza kontrowersja tyczyła natomiast niezastosowania w sprawie przepisu art. 106 ust. 3b u.p.s., co Naczelny Sąd Administracyjnego, w wyroku z dnia 20 kwietnia 2020 r., I OSK 2746/19, uznał za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.
Odniesienie się do powyższej kwestii nastąpi w dalszej części rozważań, aktualnie wypada wskazać, iż rację ma autor kasacji gdy wskazuje, że wadliwa jest dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 106 ust. 3b u.p.s. uznająca, iż powyższy przepis nie znajduje zastosowania do mieszkańców DPS. Nie można w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem, iż mieszkańcy DPS stanowią odrębną, dodatkową kategorię podmiotów korzystających z tej formy pomocy społecznej i z tego powodu nie są ani "osobami samotnie gospodarującymi", ani też "osobami w rodzinie". Trafnie wskazuje autor kasacji, iż pojęcia "osoba samotnie gospodarująca" i "rodzina" zostały definiowane w przepisach u.p.s. i na gruncie tej ustawy oznaczają odpowiednio: osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.) oraz osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.).
Z punktu widzenia zakresu tych pojęć nie jest istotne, czy osoby odpowiadające powyższym desygnatom korzystają ze świadczeń pieniężnych, czy niepieniężnych. Ich zakres znaczeniowy odnosi się także do mieszkańca DPS, a konkretne okoliczności sprawy winny rozstrzygać, czy pozostając mieszkańcem DPS jest osobą samotnie gospodarującą, czy też pozostaje osobą w rodzinie. Podział ten ma charakter dychotomiczny, a zatem nie ma w nim miejsca dla kolejnego podzbioru obejmującego mieszkańców DPS. Argumenty Sądu I instancji przywoływane w tym zakresie abstrahują od znaczenia powyższych pojęć wyrażonego w legalnych definicjach i z tego powodu nie mogą być przekonywujące. Jeżeli zatem przepis art. 106 ust. 3b u.ś.r. stanowi, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to powyższa regulacja znajduje zastosowanie także wobec mieszkańców DPS. Trafny jest zatem zarzut kasacyjny wadliwej wykładni art. 106 ust. 3b u.ś.r., a w konsekwencji Sąd I instancji naruszył także przepis wynikowy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Niezależnie od powyższych uwag należy dostrzec, iż w okolicznościach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2020 r., I OSK 2746/19 wyraził wiążącą w sprawie ocenę prawną (art. 190 p.p.s.a.). Wskazał mianowicie, iż "W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zmiany w wysokości dochodów skarżącego uzasadniały podwyższenie przedmiotowej opłaty w stosunku do obu okresów świadczeniowych wyodrębnionych w decyzji organu I instancji. Ocena ta winna być dokonana również pod kątem art. 106 ust. 3b u.p.s., czego w zaskarżonym wyroku zabrakło". Wskazano zatem, iż w stanie faktycznym sprawy, który przedstawiono z uwzględnieniem wysokości wzrostu dochodu strony, zachodziła konieczność ustalenia czy powyższy przepis ma zastosowanie. Uwagi te jednoznacznie wskazują, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, czy powyższy przepis "w ogóle" może znaleźć zastosowanie w badanej sprawie.
Podniesione wątpliwości dotyczyły natomiast wysokości dodatkowego dochodu skarżącego i niezbadania kwestii przekroczenia przez ów dochód 10% odpowiedniego kryterium dochodowego. Wykładnia prawa zaprezentowana w powyższym wyroku nie została zatem właściwie dostrzeżona przez Sąd I instancji. Uwzględnienie jej konieczne jest zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 190 p.p.s.a.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.