Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1950/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3393/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: A. V., M. V. i J. V. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1974 r. nr[...], Prezydent Miasta G. – działając na podstawie art. 1, 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) - orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. S. nr [...],[...],[...] i [...], oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność: B. V., M. V. oraz R. V. (pkt 1 decyzji) a także przyznał: R. V., M. V., A. V., J. V. oraz M. V. odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie 4.716 zł (pkt 2 decyzji).

Następnie, ten sam organ, decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...], przyznał użytkownikom parcel o numerach: [...], [...], [...] i [...] odszkodowanie za znajdujące się na nich składniki roślinne i budowlane.

Z kolei, orzekając na wniosek A. V. z dnia [...] grudnia 2004 r., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r., podnosząc, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie była dotknięta jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: A. V., M. V. i J. V., Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu stanowiska Minister wyjaśnił, że wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości dokonane zostało zgodnie z celami, określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż – zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej lub obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej zaś sprawie celem wywłaszczenia była budowa ulicy Swarzewskiej.

Następnie organ podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i - w razie porozumienia - zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą niż ustalona według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego sprawy, Minister wskazał, iż wspomniany wyżej wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, także został spełniony. Wnioskodawca wywłaszczenia - Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w G., pismami: z dnia [...] kwietnia1974 r. nr [...] (odnośnie działki nr [...]), z dnia [...] maja1974 r. nr [...] (odnośnie działki nr [...]), z dnia [...] kwietnia1974 r. nr [...] (odnośnie działki nr [...]) i z dnia [...] kwietnia1974 r. nr [...] (odnośnie działki nr [...]), złożyła: R. V., M. V., A. V., J. V. oraz M. V. stosowne oferty.

Jak wynikało przy tym z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 15 maja1974 r., rokowania o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły jednak do zawarcia umowy sprzedaży. W związku z powyższym, Minister uznał, iż wniosek wywłaszczeniowy Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G. był uzasadniony i spełniał wymogi, określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że – stosownie do art. 17 ust. 1 cyt. ustawy – organ wywłaszczeniowy pismem z dnia [...] maja 1974 r. nr [...], zawiadomił właścicieli nieruchomości i jej użytkowników o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczając jej termin na dzień 28 czerwca 1974 r.

Odnosząc się zaś do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania, Minister zauważył, że - zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - odszkodowanie winno być ustalone na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie na rozprawę stawił się R. V. - jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości i wyraził na niej zgodę na wypłatę odszkodowania za znajdujące się na gruncie składniki na rzecz wszystkich jego użytkowników.

Ponadto Minister wskazał, iż z protokołu z rozprawy nie wynikało wprawdzie, aby stawił się na nią biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, jednakże brał on udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Poza tym organ odwołał się w tym miejscu do poglądów wyrażanych przez orzecznictwo, zgodnie z którymi, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy gruntowej z 1958 r., ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Minister wyjaśnił przy tym, iż rzeczoznawcy mgr inż. arch. H.S. i inż. A. K. ustalili cenę za grunt jako iloczyn ilości metrów kwadratowych i stawki takiego metra (262 m x 18 zł = 4.716 zł). W przedmiotowej zaś sprawie zostały sporządzone opinie: (1) odnośnie działki nr [...] o pow. 96 m2 - w dniu 27.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. i w dniu 28.02.1974 r. przez inż. A. K. na kwotę 1.728 zł (2) odnośnie działki nr [...] o pow. 68 m2 - w dniu 20.02.1974 r. przez inż. A. K. i w dniu 24.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. na kwotę 1.224 zł (3) odnośnie działki nr [...] o pow. 28 m2 - w dniu 02.03.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. i w dniu 15.03.1974 r. przez inż. A. K. na kwotę 504 zł i (4) odnośnie działki nr [...] o pow. 70 m2 - w dniu 20.02.1974 r. przez inż. A. K.i w dniu 25.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. na kwotę 1.260 zł i stanowiły one faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania.

Wysokość jego za przedmiotowy grunt - jak wywodził organ nadzoru - ustalona została przez biegłych na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, stawki przewidziane przy sprzedaży nieruchomości powiększano do maksymalnie pięciokrotnej ich wysokości. Natomiast na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r., wysokość stawki odszkodowania za grunty położone na określonych obszarach, ustalał właściwy organ na podstawie wytycznych wojewody. Dokonując w tym przypadku ustalenia odszkodowania, biegli uwzględnili zatem treść zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5 w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. Gdyni, zgodnie z którym, stawka odszkodowawcza za grunt przekraczający powierzchnię działki normatywnej, przyjętej dla danej strefy w mieście Gdyni na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego, wyniosła 18 zł za 1 m2.

W konkluzji więc, Minister uznał, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone zgodnie z przepisami prawa.

Podkreślono również, że kwestionowana decyzja posiadała elementy, wymagane art. 23 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. to jest: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, określenie podmiotu składającego wniosek wywłaszczeniowy, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Jednocześnie Minister nie zgodził się z zarzutami odwołujących się, że powołana decyzja została skierowana do osoby zmarłej – B. V.. Bezspornym bowiem było, że B. V. - dotychczasowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości - zmarła w dniu [...] grudnia 1971 r., zaś jej spadkobiercami zostali: A. V., J. V. i M. V. Organ wywłaszczeniowy – jak podkreślił Minister - dysponował postanowieniem Sądu Powiatowego w Gdyni z dnia [...] maja 1972 r. o stwierdzenie nabycia spadku po w/w, które znajdowało się w aktach archiwalnych sprawy. W ocenie Ministra, nie mogło być zatem intencją organu wywłaszczeniowego uczynienie osoby nieżyjącej podmiotem praw i obowiązków. Posiadając informacje o śmierci B. V., organ wywłaszczeniowy orzekł zatem o wywłaszczeniu jej spadkobierców, a użyte zaś w sentencji orzeczenia z dnia [...] października 1974 r. sformułowanie, oznaczało jedynie, iż organ ten odniósł się do wpisu prawa własności, istniejącego w księdze wieczystej, urządzonej dla wywłaszczanej nieruchomości. O powyższym – zdaniem Ministra - przemawiał też fakt, iż odszkodowanie przyznano sukcesorom B. V. i do nich, a nie do zmarłej, zaadresowano decyzję.

Ponadto Minister wyjaśnił w tym miejscu, że określenie w decyzji z dnia [...] października 1974 r., że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej, wynikało z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Pomimo zgonu hipotecznego właściciela organy niejednokrotnie powoływały się na treść wpisów, wynikających z księgi wieczystej. Takie działanie organów wywłaszczeniowych należało jednak oceniać, mając na uwadze fakt, że kwestionowana decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu a zatem przy ocenie jej legalności nie można było stosować standardów i wymagań wypracowanych obecnie przez praktykę i orzecznictwo.

Poza tym, z uwagi na zarzut odwołujących się, że odszkodowanie błędnie przyznano użytkownikom nieruchomości (a nie jej właścicielom), Minister stwierdził, iż - zgodnie z sentencją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. - odszkodowanie za wywłaszczony grunt zostało ustalone na rzecz ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości a jedynie, decyzją z dnia [...] lutego 1975 r., Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za składniki roślinne i budowlane dla użytkowników nieruchomości położonej w G. przy ul. S nr [...],[...],[...] i [...]. Zatem tego rodzaju, ewentualne zarzuty mogły być podnoszone, ale tylko we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r.

Minister nie podzielił również zarzutu o braku należytej reprezentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazał, że udział w postępowaniu R. V. należało traktować jako udział przedstawiciela ustawowego małoletnich J. V. i M. V., gdyż J. V., w chwili wywłaszczenia, miała 16 lat, a M. V. - 14 lat. W związku z tym nie mogli oni sami reprezentować swych interesów w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie zaś z przepisami ówcześnie obowiązującego kodeksu rodzinnego, każde z rodziców było przedstawicielem ustawowym dziecka, pozostającego pod ich wspólną władzą rodzicielską, co znalazło wyraz w uczestnictwie R. V. w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. A. V., M. V. i J. V. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 i art. § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku w związku z art. 22 w/w ustawy wywłaszczeniowej, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 31.10.1974 r. i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r., skarżący wnieśli o przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - uzupełniającego dowodu z dołączonej do tego pisma decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1973 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w G., stanowiącej współwłasność: M. V., R. V. i małoletnich spadkobierców B. V.: A., J. i M. V. na okoliczność prawidłowego formułowania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczych przez ówczesne organy administracji państwowej, w tym decyzji kierowanych do członków rodziny V., w oparciu o które to decyzje wywłaszczano nieruchomości należące do tej rodziny.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r., podjętym na rozprawie Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazał na odmienności przedmiotu postępowań zwykłych i prowadzonych w trybie nieważnościowym a także wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały określone w sposób enumeratywnym w art. 156 § 1 k.p.a. Nadmienił też, że – ze względu na treść art. 16 § 1k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji - wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W ocenie Sądu, prawidłowo Minister Infrastruktury i Rozwoju, w oparciu o analizę zgromadzonych w sprawie akt archiwalnych uznał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. nie była dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności Sąd podzielił stanowisko organu, iż w omawianym stanie faktycznym spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia (art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), gdyż jego celem było przeznaczenie nieruchomości pod rozbudowę ul. Swarzewskiej a co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań, wynikający z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy bowiem w aktach archiwalnych znajdowały się stosowne pisma wnioskodawcy wywłaszczenia - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G. Odnosząc się natomiast do zarzutu przyznania odszkodowania z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy gruntowej z 1958 r.(brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, niepowołanie biegłych i oparcie wysokości odszkodowania na opiniach prywatnych, sporządzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania), Sąd wskazał, iż w myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (w wersji obowiązującej w dacie wydania spornego orzeczenia), odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W związku z tym stwierdził, że skoro w aktach sprawy znajdowały się zawiadomienia (obwieszczenia) z dnia 28 maja 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, z których treści wynikało, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 28 czerwca 1974 r. o godz. 10.00 w gmachu Urzędu Miejskiego w G., ze znajdującego się zaś w aktach protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, spisanego w dniu 28 czerwca 1974 r. wynikało, iż na tę rozprawę stawił się R. V. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, to nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa tylko z tego powodu, że w rozprawie tej nie brali udziału biegli.

W ocenie Sądu, nie ulegało wątpliwości, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jednakże naruszenie takie należało rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Sąd, w składzie orzekającym, stanął na stanowisku, iż z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynikał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w która w tym przypadku została przeprowadzona. Opinie biegłych zostały wprawdzie sporządzone przed jej przeprowadzeniem, ale strony zostały powiadomione o: wszczęciu postępowania, terminie rozprawy, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania zarzutów i wniosków. Z akt sprawy wynikało, iż współwłaściciele nieruchomości, przed zakończeniem postępowania, nie zgłaszali uwag do żadnego z operatów. Nie wnieśli również od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. odwołania, w którym mieliby możliwość podważenia opinii biegłych.

Występując zaś po trzydziestu latach od ostatecznego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżący nie przedstawili przekonujących argumentów na poparcie twierdzeń, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo a żądanie takie mogłoby być uwzględnione przede wszystkim wówczas, gdyby orzeczona wysokość odszkodowania nie odpowiadała prawu.

Jak wywodził Sąd również, podnoszona przez skarżących okoliczność, że opinie szacunkowe, zostały sporządzone przez biegłych, którzy nie byli powołani przez organ w postępowaniu, lecz na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie stanowiło w rozpoznawanej sprawie dostatecznej przesłanki, aby uznać, że przyznane odszkodowanie ustalone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Obaj biegli byli bowiem niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia – byli biegłymi Urzędu Wojewódzkiego w G. - a opinie szacunkowe sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywałyby w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Poza tym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. ustalono odszkodowanie za grunt a w okresie, gdy była ona wydawana nie istniał wolny rynek nieruchomości, zaś szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach".

Zatem - jak wywodził Sąd - odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu było w tym wypadku wyliczane nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. W ocenie Sądu zaś ustalone kontrolowaną decyzją odszkodowanie za grunt zostało wyliczone w sposób prawidłowy bo na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, w tym powołanego w opiniach biegłych zarządzenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie miasta G. Podsumowując powyższe, Sąd uznał, że chociaż w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to - z uwagi na podniesione wyżej - okoliczności występujące w tej sprawie oraz fakt, że wysokość ustalonego odszkodowania odpowiadała prawu, brak było podstaw, by uznać, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 22 tej ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutu, iż ustalenie odszkodowania za składniki roślinne i budowlane na rzecz użytkowników - bez zgody wszystkich współwłaścicieli – miało w tym przypadku znaczenie. Zarzut ten pozostawał bowiem bez związku z przedmiotowym postępowaniem. Odszkodowanie za składniki roślinne i budowlane zostało bowiem przyznane odrębną decyzją a kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja w żaden sposób nie dotyczyła praw użytkowników. Prawidłowo zatem organ nadzoru wskazał, iż ewentualne zarzuty polegające na ustaleniu odszkodowania za składniki roślinne i budowlane na rzecz użytkowników - bez zgody wszystkich współwłaścicieli – mogły by być podnoszone wyłącznie w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu o skierowaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. do osoby zmarłej. Podkreślił, że bezspornym było bowiem, że organ wywłaszczeniowy dysponował postanowieniem spadkowym po zmarłej B. V., która - w dacie wydania tej decyzji - już nie żyła. Podniósł też, że kwestionowana decyzja była decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą wydaną, między innymi, w oparciu o art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W myśl powołanego zaś przepisu, decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, 2) wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, 3) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 4) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, 5) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, 6) pouczenie o środkach odwoławczych.

W ocenie Sądu, analiza treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] października 1974 r. prowadziła do wniosku, iż wszystkie elementy wymagane art. 23 ust. 1 cyt. ustawy decyzja ta zawierała. Wskazanie zaś B. V. w treści powołanej decyzji wynikło tylko z tego powodu, iż organ wywłaszczeniowy odniósł się w jej treści do zapisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzała bowiem okoliczność, iż - jak wynikało to z treści ww. decyzji - odszkodowanie za grunt w kwocie 4716 złotych organ wywłaszczeniowy przyznał spadkobiercom B. V., których wyraźnie w treści decyzji wymienił i do nich, a nie do zmarłej B. V., adresował decyzję.

Zatem, w ocenie Sądu, w okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, umieszczenie imienia i nazwiska B. V. w treści decyzji z dnia [...] października 1974 r. należało uznać za element opisu przedmiotu wywłaszczenia poprzez odniesienie się do dotyczącego tej nieruchomości zapisu o prawie własności w księdze wieczystej, a nie za skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

Wreszcie Sąd nie podzielił również zarzutu o braku należytej reprezentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym małoletnich J. i M. V. oraz wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania na rzecz użytkowników bez zgody sądu opiekuńczego. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżących zarzuty, dotyczące nieustalenia zdolności do czynności prawnych i braku należytej reprezentacji stron w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu rażącego naruszenia prawa. Okoliczności te mogły bowiem stanowić, co najwyżej przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w tym miejscu ponadto podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić, między innymi, do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 843/2005).

Ponadto Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących zgłoszonego przy piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2015 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] września 1973 r., gdyż uznał go za nieuprawniony. W świetle bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a., nie było możliwe dokonywanie oceny kontrolowanej w danym postępowaniu decyzji administracyjnej przez pryzmat innej decyzji, wydanej w odrębnym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. V., M. V., L. M. i J. M. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy wywłaszczeniowej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5 - poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] października 2014 r. pomimo tego, iż decyzja ta utrzymywała w mocy wadliwą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., w której to odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974r. nr [...] w zakresie odszkodowania pomimo tego, iż wysokość tego odszkodowania została ustalona w nieprawidłowej wysokości (zaniżonej) w stosunku do 4 z 5 współwłaścicieli, tj. R. V. którego wyłącznym źródłem odszkodowania było rolnictwo, jak i jego dzieci pozostających na utrzymaniu ojca – R. V., gdyż wszystkim tym 4 współwłaścicielom przysługiwało odszkodowanie w wyższej, maksymalnej stawce za grunt tj. po 21,60 zł/lm2, aniżeli M. V. uzyskującemu dochody z innych źródeł (z pracy lekarza), któremu prawidłowo przyznano odszkodowanie w stawce po 18 zł/lm2 za grunt,
2. b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 w związku z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia1974 r. - poprzez nie wyjście przez Sąd I instancji poza granice skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] października 2014 r. - pomimo tego, iż decyzja ta utrzymywała w mocy wadliwą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., w której to odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie odszkodowania, pomimo tego, iż wysokość tego odszkodowania została ustalona w nieprawidłowej wysokości w stosunku do 4 z 5 współwłaścicieli, tj. R. V. którego wyłącznym źródłem odszkodowania było rolnictwo jak i jego dzieci (A., J. i M.) pozostających na utrzymaniu ojca – R. V., gdyż wszystkim tym 4 osobom przysługiwało odszkodowanie w wyższej, maksymalnej stawce za grunt tj. po 21,60 zł/lm2, co pominęły w swoim rozstrzygnięciu zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji, a uwzględnienie tej okoliczności byłoby niewątpliwą podstawą do stwierdzenia przez organy administracji nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie odszkodowania, a dla Sądu I instancji - podstawą do uchylenia decyzji Ministra, gdyż okoliczność ta wpływała bezpośrednio na wysokość odszkodowania przyznanego 4-ce współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości,
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i w związku z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia1974 r. nr 5 - poprzez oddalenie skargi w zakresie odmowy stwierdzenia przez Ministra nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie odszkodowania, na skutek uznania przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta G. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, lecz naruszenie tego przepisu nie miało rażącego charakteru, z uwagi na to, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, co w świetle zarzutów wskazanych w pkt a) i b) potwierdzających, iż wysokość przyznanego odszkodowania była co do 4 z 5 współwłaścicieli wadliwa (zaniżona), każe uznać charakter przypisany naruszeniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (zwykłe naruszenie) za błędny, gdyż było to w rzeczywistości rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, a - z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji - stanowiące podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra przez Sąd I instancji,
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, decyzja została skierowana, w zakresie wywłaszczenia, do osoby nieżyjącej – B. V., rozstrzygając tym samym o jej prawach i obowiązkach, gdyż jak wynika z tej decyzji to B. V. została pozbawiona prawa własności w drodze wywłaszczenia (a nie jej spadkobiercy czyli A., J. i M. V.), którym przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż powyższa decyzja - w zakresie wywłaszczenia - została skierowana do B. V., a nie jej spadkobierców, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przez Ministra w zakresie wywłaszczenia, a z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie wywłaszczenia przez Ministra powinno stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd i instancji,
5. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i w związku z art. 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 oraz art. 97 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja została wydana bez wymaganej zgody sądu opiekuńczego, z uwagi na to, iż A., J. i M. V. byli niepełnoletni i pozostawali pod opieką faktyczną i prawną rodziców (w tym współwłaściciela nieruchomości R. V.), wobec czego skarga powinna w tym zakresie zostać uwzględniona, lecz została oddalona, gdyż Sąd I instancji wadliwie zrozumiał uzasadnienie skargi, w tym zakresie, gdzie skarżący zarzucili nieuzyskanie przez Prezydenta Miasta G. zgody sądu opiekuńczego, co w ocenie skarżących kasacyjnie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (podobnie jak nie wystąpienie do współwłaścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia wskazaną w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej), a nie podstawę żądania wznowienia postępowania jak wskazał Sąd I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wywłaszczeniowo-odszkodowawczej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r., odnoszącej się do nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...],[...],[...] i [...]. Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została zaś wydana na podstawie art. 1, 15 i 21 oraz art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) a zatem zgodność z przepisami tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania powołanej decyzji) były w tym wypadku wzorcem dla oceny kwestionowanej decyzji. Zdaniem organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, nie można było przyjąć, że wywłaszczeniowo-odszkodowawcza decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. rażąco naruszała prawo, a z którym to stanowiskiem nie zgadzali się skarżący.

Jak wynika z literalnej treści skargi kasacyjnej, została ona oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych). Tym niemniej w istocie rzeczy, sformułowane w niej zarzuty obejmowały obie podstawy kasacyjne, to jest także obrazę prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazuje na to m. in. treść zarzutu określonego w pkt a) skargi kasacyjnej, a w którym – jej autor – zarzucał Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5 - poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] października 2014 r., pomimo tego, iż wysokość odszkodowania ustalona w decyzji Prezydenta Miasta G. z 1974 r. została zaniżona w stosunku do 4 z 5 współwłaścicieli, gdyż wyłącznym źródłem dochodu R. V. (jak i jego dzieci – A., J. i M.), które pozostawały na utrzymaniu ojca, było rolnictwo.

W związku z tym wszystkim w/w osobom przysługiwało odszkodowanie w wyższej, maksymalnej stawce za grunt tj. po 21,60 zł/l m2 gruntu a nie po 18 zł jak w przypadku piątego współwłaściciela – M. V., któremu prawidłowo przyznano odszkodowanie w stawce po 18 zł/ l m2 gruntu.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę wyjaśnić należy, że przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jak również § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5 są przepisami prawnomaterialnymi. Twierdząc więc, że w/w przepisy zostały przez organy i Sąd Wojewódzki naruszone, autor skargi kasacyjnej winien wskazać na brak wydania wyroku, opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) a nie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (istotne naruszenie przepisów postępowania).

Ponadto, niezależnie od powyższego, zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mają charakter jedynie wynikowy. Oznacza to, że oparcie wyroku na podstawie tych przepisów jest tylko skutkiem kontroli dokonanej przez Sąd. Z tego względu w niniejszym przypadku znaczenie miało jedynie to, czy zaskarżony wyrok, tak jak twierdził autor skargi kasacyjnej, naruszał prawo materialne w postaci: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jak również § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5.

Zdaniem skarżących, o naruszeniu w/w przepisów świadczyć zaś miał fakt, że – jak wyżej wspomniano – przyznane odszkodowanie było zaniżone, bo organ wywłaszczeniowy nie wziął pod uwagę okoliczności, iż jedynym źródłem utrzymania R. V. i jego dzieci była praca w rolnictwie.

Powyższa argumentacja świadczy jednak nie o tym, że zdaniem skarżących Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania odszkodowania lub je niewłaściwie zastosował, a o tym, iż w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dokonano wadliwych (niedokładnych) ustaleń faktycznych. Jak przyjmuje się przy tym w literaturze przedmiotu, wstępnego ustalenia, czy do właściciela gruntu rolnego nabywanego na zasadach i trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mają zastosowanie stawki podwyższone przez naczelnika powiatu lub wojewodę (art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r.), powinien dokonać inwestor ubiegający się o nabycie nieruchomości bądź organ zlecający biegłemu sporządzenie opinii szacunkowej. Podkreśla się też, że stosowanie w praktyce przepisów preferujących pod względem wysokości odszkodowania grunty rolne, stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela, mogło nasuwać poważne trudności (vide: Walenty Ramus – "Prawo wywłaszczeniowe, Komentarz" Wyd. Prawn. Warszawa 1975 str. 80 i 81).

W związku z tym przy takiej argumentacji autor skargi kasacyjnej winien odnosić ją nie do przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jak również § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 1974 r. nr 5) a do właściwej regulacji procesowej, czego jednak nie czynił.

Niezasadny okazał się także zarzut określony w skardze kasacyjnej pod pozycją b). Zdaniem skarżących, Sąd Wojewódzki naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia1974 r. nr 5 - poprzez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi i nie wzięcie pod uwagę, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco naruszała prawo bo ustalone w niej odszkodowanie było zaniżone.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że z ustaleń faktycznych, dokonanych w postępowaniu nieważnościowym, nie wynikało, że zastosowana w kontrolowanej decyzji z 1974 r. stawka 18 zł, należna za 1 m kw gruntu rolnego, winna być podwyższona. Okoliczność ta nie została również przesądzona w postępowaniu zwykłym. Wręcz przeciwnie, dopiero w zarzucie kasacyjnym, określonym w pkt a) skargi kasacyjnej, skarżący tę wadliwość eksponowali. Z tego powodu, brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd Wojewódzki nie orzekał w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Omawiana bowiem okoliczność z akt tych nie wynikała.

W zakresie pozostałych zarzutów kasacyjnych, spośród których zarzut określony w pkt c) skargi kasacyjnej (naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia1974 r. nr 5) miał również charakter materialnoprawny, a zatem nie powinien w ogóle co do zasady być wiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie były one również usprawiedliwione. Ponieważ w zakresie tych zarzutów Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo się wypowiedział i objęte tymi zarzutami zagadnienia dokładnie wyjaśnił, zaś skład orzekający wywody te w pełni podziela i przejmuje za własne, zbędne było ponowne ich omawianie. Podkreślić jedynie trzeba, że w analizowanej sprawie była wydana jedna decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza a ma to o tyle istotne znaczenie, że w takim przypadku nie można było – co do zasady – twierdzić, iż jedna i ta sama decyzja, odnosząca się do tej samej nieruchomości mogła być - w części skierowana do osoby nieżyjącej a w części - nie.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.