Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., II SA/Wa 2504/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 oraz 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania drogi M. za drogę publiczną;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy;
- 3) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez błędne uznanie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonej nieruchomości;
- 4) art. 136 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określono w decyzji o wywłaszczeniu, kiedy zostanie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce w 1991 r., a mimo to nieruchomość została wykorzystana na inny cel;
- 5) art. 136 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu;
- 6) art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich niezastosowanie i nie orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej E.R., w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, a także pominięcie przez organ, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wprowadził terminy, których przekroczenie powoduje uznanie nieruchomości za zbędną, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 33/11, nie może mieć działania retroaktywnego, przez co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.
W sprawie wniesione zostały odpowiedzi na skargę kasacyjną przez [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. oraz przez Prezydenta [...].[...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezydent [...] wniósł wyłącznie o oddalenie skargi kasacyjnej. Zajęte stanowiska szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się zatem do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż zostały one sformułowane na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 4 p.p.s.a., jednak bez wyraźnego podziału na podstawy. W takiej sytuacji jako pierwsze wypada omówić zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie należy dostrzec, iż niniejsze postępowanie tyczy zwrotu tylko części nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. M. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0824 ha, należącą do E. i W. małżonków K., wywłaszczoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...][...] w W. Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż ww. dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie następujące działki: nr [...] z obrębu [...], oraz nr [...] z obrębu [...], a także część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W toku aktualnie badanej sprawy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] rozstrzygnięto ostatecznie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie stanowiącym części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Nie rozstrzygano natomiast o zwrocie działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].
Odrębne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i stanowi odrębną sprawę sądowoadministracyjną (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r., I SA/Wa 2503/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieadekwatnie zatem do zakresu kontrolowanego rozstrzygnięcia sformułowane zostały zarzuty kasacyjne, skoro autorka kasacji, zakreślając pole sporu w niniejszej sprawie, wskazuje, iż przedmiotem postępowania "był zwrot nieruchomości położonej przy u. [...][...] w W. – działki nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]".
Stawiając zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie uznania ul. [...] w W. za drogę publiczną oraz dowolne przyjęcie, że nieruchomość została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo braku stosownego materiału dowodowego na poparcie tej tezy, autorka kasacji w istocie pomija ustalenie dokonane w toku kontrolowanego postępowania, o innym niż drogowy, sposobie wykorzystywania część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Co prawda z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] września 2018 r. wynika, iż części działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią części pasa drogi gminnej – ul. [...] w W., to wypada uznać, iż tylko w tym zakresie zarzuty kasacji odnoszą się do okoliczności sprawy.
Jakkolwiek wypada skonstatować, iż w toku kontrolowanego postępowania ustalono jednocześnie, iż ww. działki, stanowiąc własność [...], oddane zostały w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W., co wymagałoby weryfikacji stanu prawnego nieruchomości na gruncie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), bowiem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a zakres użytkowania wieczystego wynikający z treści art. 232 – 243 k.c., w przypadku nieruchomości drogowej, uniemożliwia użytkownikowi wieczystemu korzystanie z niej z włączeniem innych osób (art. 233 k.c.), to jednak powyższa kwestia pozostaje bez znaczenia dla oceny czy nieruchomości te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. W tym bowiem zakresie kluczowe znaczenie mają okoliczności sprawy wynikające z oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] października 1994 r. Ustalono wówczas, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się część ciągu asfaltowego (pieszo-jezdnego) i fragment przylegającego do tegoż ciągu ozdobnego żywopłotu.
Przeważająca część działki porośnięta jest trawą, na działce rosną dwie lipy. Od strony ul. [...], którą wówczas zaliczano do dróg wewnątrzosiedlowych, ujawniono latarnie na terenie ulicy, a nadto na części wywłaszczonej nieruchomości wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...][...]. Jakkolwiek powyższe oględziny są późniejsze niż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ten bowiem pochodzi z dnia [...] września 1991 r., to jednak retrospektywne badanie sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek przeprowadzone w oparciu o dokumentację fotograficzną z lat 1982-2005, udostępnioną przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W., pozwala wyprowadzić wniosek, iż część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca aktualnie części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jeszcze przed dniem złożenia przez poprzedników prawnych skarżącej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższe koresponduje z ustaleniami wynikającymi z pism Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. oraz z dnia [...] lipca 1994 r., które wskazują, iż teren wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...][...], został zagospodarowany zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. oraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowane zostały: budynek mieszkalny wielorodzinny IV kondygnacyjny, ciągi komunikacyjne oraz zieleń osiedlowa.
Trafna jest także konkluzja organów, iż przedmiotowa nieruchomość jest nadal wykorzystywana zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia. Świadczą o tym wyniki oględzin nieruchomości z dnia [...] września 2018 r., podczas których drobiazgowo opisano sposób aktualnego zagospodarowania każdej z pięciu działek objętych postępowaniem zwrotowym w niniejszej sprawie.
Konkludując wypada wskazać, iż nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Realizacja na przedmiotowych działkach konkretnej infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", jeszcze przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel dokonanego wywłaszczenia. Zbędnym czyniło to dalsze ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia przez zmieniający się w latach późniejszych sposób wykorzystywania określonych elementów infrastruktury osiedlowej. Z powyższego punktu widzenia irrelewantne prawnie pozostają ustalenia tyczące uzyskania, na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., statusu drogi gminnej przez dotychczasową drogę wewnątrzosiedlową.
Ne można zatem potwierdzić trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek odnosiły się one do kwestii związanych z realizacją drogi publicznej na terenie osiedla mieszkaniowego, co – zdaniem autora kasacji – pozostawało w sprzeczności z celem wywłaszczenia, którym była realizacja osiedla mieszkaniowego, to jednak należy uznać, iż niepodważone w postępowaniu kasacyjnym ustalenie, że do realizacji celu wywłaszczenia na działach objętych przedmiotowym postępowaniem doszło już przed dniem [...] września 1991 r., zaprzecza wadliwemu zastosowaniu w badanej sprawie art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Realizacja celu dokonanego wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, iż w niniejszej sprawie nie mógł zostać naruszony art. 136 ust. 2 u.g.n., tym bardziej, że obowiązek zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu kreowany powyższym przepisem, jest późniejszy niż data złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Realizacja celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a tym samym przed dniem [...] września 2004 r. sprawia, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, uznał jednocześnie, iż brak jest w treści konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, za wyjątkiem wypracowanego w orzecznictwie sądowym warunku dokonywania oceny zrealizowania celu wywłaszczenia w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości.
W konsekwencji uznał, iż oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed dniem [...] maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. należy nadal dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (vide: wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. OTK ZU Nr 3A, poz. 31). Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek uczestnika postępowania – [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. o zwrot kosztów postępowania, nie znajdował oparcia w przepisie art. 204 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.