Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 903/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. [...] Wojewódzki Komendant Policji zwrócił się do Starosty [...] o skierowanie K. O. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 12 grudnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), Starosta [...] skierował K. O. na badania psychologiczne.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że badaniom psychologicznym w zakresie psychologii transportu podlega kierowca, jeżeli przekroczy liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W niniejszej sprawie skarżący w okresie od dnia 12 grudnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r., a więc w ciągu siedmiu miesięcy, otrzymał 26 punktów z tytułu naruszenia przepisów ruchu drogowego. Jeżeli od pierwszego naruszenia do naruszenia, w którym kierowca przekroczył 24 punkty nie upłynął rok, wówczas komendant wojewódzki Policji zobowiązany jest do wystąpienia do właściwego starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Kolegium wskazało, że stosownie do art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje jednak zmniejszenia liczy punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle powołanych przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych szkolenie, w którym skarżący uczestniczył w dniu 18 lutego 2013 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów, nie wpłynęło na zmniejszenie liczby punktów karnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. O. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. Wskazał, że materialnoprawną podstawą powyższej decyzji były przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, kierujący pojazdem silnikowym podlega badaniom psychologicznym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierowca przekroczy liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Decyzję taką starosta wydaje m.in. na wniosek organu kontroli ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2). Powyższa regulacja wprowadza obowiązek skierowania kierowcy na badania psychologiczne w razie stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego, suma przepisanych za te naruszenia punktów karnych przekroczyła 24. Decyzja wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami jest decyzją o charakterze związanym i nie przyznaje staroście uprawnienia do podjęcia innego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organów, że świetle przytoczonych przepisów starosta miał obowiązek skierowania skarżącego na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego. Z kolei nie jest trafny zarzut skarżącego, że część punktów została anulowana na skutek upływu roku od ich wymierzenia oraz że szkolenie, które odbył spowodowało zmniejszenie liczby uzyskanych punktów.
Kwestie dotyczące ewidencjonowania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego reguluje ustawa Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do art. 130 ust. 1 tej ustawy, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (ust. 2). Jest poza sporem, że w przypadku skarżącego przed upływem roku liczba punktów przekroczyła 24. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 3 ww. ustawy, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy.
Szczegółowe zasady dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a także liczba punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazano, że organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyłaby 24 punkty.
Natomiast w § 8 ust. 6 rozporządzenia określono, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby otrzymanych punktów wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.
Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od dnia 12 grudnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r., a więc przed upływem roku, uzyskał 26 punktów karnych za naruszanie przepisów ruchu drogowego. Nie doszło zatem do anulowania 10 punktów karnych, co zdaniem skarżącego powinno nastąpić z uwagi na treść art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci skierowania na badania psychologiczne jest dopuszczenie się przez kierującego pojazdem naruszeń przepisów ruchu drogowego, powodujących przekroczenie liczby 24 punktów. Zarówno przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ustawy o kierujących pojazdami, jaki i rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego odwołują się do naruszenia przepisów ruchu drogowego, zatem redukcja punktów karnych powinna być wiązana z datą popełnionych wykroczeń, a nie dniem wszczęcia postępowania w sprawie skierowania na badania, jak sugeruje skarżący.
W okresie od dnia 12 grudnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r., a więc w ciągu jednego roku od dnia pierwszego naruszenia, skarżący przekroczył liczbę 24 punktów karnych, wobec czego nie można było anulować przypisanych mu punktów. Natomiast szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, skarżący odbył w dniu 18 lutego 2013 r. Skarżący nie miał zatem możliwości odliczenia 6 punktów karnych z uwagi na odbyte szkolenie, bowiem w chwili jego rozpoczęcia przekroczył już liczbę 24 punktów, co zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia uniemożliwia zmniejszenia liczby otrzymanych punktów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. O., zarzucając naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego kwestionował liczbę naruszeń przepisów ruchu drogowego i tym samym nie zgodził się z sumą punktów karnych przepisanych za te naruszenia. Wskazywał również, że na dzień wydania decyzji anulowaniu uległa część z punktów karnych przyznanych skarżącemu, z uwagi na odbyte szkolenie. Uległ zatem zmianie stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę do wydania decyzji o skierowaniu skarżącemu na badania psychologiczne. Przytaczając treść art. 130 ustawy Prawo ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. skarżący kasacyjnie doszedł do przekonania, że powołany przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ponadto pozostaje w sprzeczność z przepisem rangi ustawowej tj. art. 130 ust. 3 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna - oparta wyłączenia na zarzucie naruszenia art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy punkty te usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów.
Już z powyższego unormowania niezbicie wynika, że przekroczenie liczby 24 punktów uniemożliwia ich usunięcie. Konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego i przekroczenie limitu 24 punktów jest m.in., zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b o kierujących pojazdami, skierowanie na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w ramach posiadanych uprawnień. Tym samym, wykluczone jest zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r. I OSK 1497/14, z dnia 24 lipca 2015 r. I OSK 2800/13, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 495/12, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10).
Kierowca wpisany do ewidencji może - zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Normę wynikającą z tego przepisu należy jednak postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi, wyżej wymienionymi, przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Z kolei przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi konsekwencji w postaci np. skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji czy badania psychologiczne, a więc mniej niż 24 punkty.
W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż właściwe odczytanie treści przedstawionych regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że ani organy orzekające w tej sprawie, ani Sąd I instancji nie naruszyły art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skoro skarżący w okresie od 12 grudnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkującym przypisaniem mu 26 punktów, to odbycie szkolenia w dniu 18 lutego 2013 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Dodatkowo wyjaśnić należy, iż punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego są przypisywane konkretnemu wykroczeniu lub przestępstwu i wywierają one skutek z dniem dokonania naruszenia przepisów prawa przez kierującego pojazdem. Dla konsekwencji prawnych wynikających z dokonanych przez skarżącego naruszeń przepisów ruchu drogowego istotne znaczenie ma w tym przypadku data popełnienia naruszeń, a nie data wszczęcia postępowania administracyjnego czy też data wydania decyzji.
Tym samym stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Decyzja kierująca na badania lekarskie nie oznacza oczywiście, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Okoliczność czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będzie wyjaśniana w drodze stosownego badania lekarskiego. Wyjaśnić należy skarżącemu, że celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych w postaci skierowania kierowcy na badania lekarskie, jest zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a oczywistym jest też i to, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Stan zdrowia kierowcy jest niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy zatem bezpieczeństwo ruchu.
Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.