Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 117/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), działając na wniosek M. Ł. w zakresie działki ewid. nr A. oraz z urzędu w zakresie działek ewid. zmod. nr [...],[...],[...],[...],[...], C., [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], Starosta Nowotarski orzekł o wprowadzeniu zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej Filia w Nowym Targu [...] stycznia 1970 r. W przypadku należącej do skarżącego J. K. działce ewid. nr C. o powierzchni 0,1732 ha objętej Kw [...] zmieniono konfigurację oraz powierzchnię, zachowując dotychczasowe oznaczenie. W rezultacie powstała dz. ewid. nr C. o powierzchni 0,1463 ha.
W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem M. Ł. z 20 września 2005 r. (karta 13 akt administracyjnych) stwierdzono znaczne trudności z ustaleniem na mapie ewidencyjnej jednoznacznego przebiegu granic działek (działki te nie schodzą się ze sobą na złączeniu ww. kart mapy), a także z ustaleniem prawidłowych oznaczeń działek (dotyczy licznika działek: [...] i [...]).
Pismem z 16 maja 2007 r. (k. 48 akt administracyjnych) poinformowano m. in. J. K. (dowód doręczenia k. 42 akt administracyjnych), że wobec istniejącej niezgodności pomiędzy mapą ewidencyjną a rzeczywistym stanem na gruncie, istnieje możliwość zlecenia z urzędu wykonania stosownej dokumentacji geodezyjnej prostującej nieprawidłowości w operacie ewidencyjnym obrębu [...]. Warunkiem dokonania czynności na koszt organu był brak sporów dotyczących granic w terenie. Z tego względu poproszono o podpisanie stosownego oświadczenia i odesłania go na adres Starostwa Powiatowego w Nowym Targu. Skarżący nie udzielił odpowiedzi.
Pismem z 26 września 2007 r. skarżący został powiadomiony o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych – w tym działki C. należącej do niego (k. 207 akt administracyjnych).
W protokole z 5 października 2007 r. z czynności przyjęcia granic nieruchomości (k. 203 akt administracyjnych) zapisano, że przyjęcie granic nastąpiło według stanu uwidocznionego na gruncie. Na tej samej stronie protokołu znajduje się wskazanie, że protokół odczytano i podpisano. Jako drugi od góry podpisał się J. K. Na 3 stronie protokołu (dział B. Opis granic; k. 202 akt administracyjnych) zawarto informację, że "strony wskazały czytelne na gruncie użytkowanie swoich działek. Widoczne bruzdy i miedze. Strony wyraziły zgodę na zmianę konfiguracji ich działek do stanu jaki używają w terenie", a dalej, że "Nie było stron, które by odmówiły podpisania protokołu".
Następnie, pismem z 15 kwietnia 2008 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], z urzędu m.in. dotyczącego jego działki (k. 81 i 76 akt administracyjnych), a pismem z 11 sierpnia 2008 r. o zebraniu materiału niezbędnego do wydania decyzji dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego i poinformowano, że przed wydaniem decyzji, istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (k. 117 i 104 akt administracyjnych).
W odwołaniu od decyzji Starosty Nowotarskiego J. K. podkreślił, że pozbawiono go 269 m2 nieruchomości bez jakiegokolwiek wywłaszczenia, kiedy chciał uczestniczyć w prowadzonych pomiarach, to został "odesłany do domu z informacją, że prowadzone prace polowe" go nie dotyczą ponieważ jest "za drogą" i dopiero po doręczeniu decyzji dowiedział się o zmianie powierzchni jego działki. Wskazał, że w takim postępowaniu wymagana jest pełna informacja o prowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w decyzji z [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że zmiana w ewidencji gruntów we wskazanej konfiguracji i powierzchni, a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości, jest dopuszczalna w oparciu o wskazane rozporządzeniem z 29 marca 2001 r. źródłowe dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę [...] i uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono prawa do czynnego udziału w postępowaniu którejkolwiek ze stron, a zgromadzony materiał dowodowy stanowił prawidłową podstawę do wprowadzenia zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów. Operat pomiarowy został sporządzony przez uprawnionego geodetę, a przebieg granic przyjęto według istniejącego stanu na gruncie, a stan ten nie był kwestionowany także przez skarżącego. Sporządzony w kontrolowanym postępowaniu operat pomiarowy został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne - Kartograficznej w dniu 2 listopada 2007r. i dlatego mógł stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały takich wpisów w ewidencji, które odzwierciedlają faktycznie istniejący i aktualny stan granic na gruncie, a tym samym zrealizowały swoje zadanie polegające na utrzymaniu ewidencji w aktualności.
Jeżeli zaś skarżący uważa, że zostało naruszone jego prawo własności, tzn. że jakaś część jego działki została bezprawnie zajęta lub wywłaszczona, realizacja jego roszczeń powinna nastąpić w drodze powództwa o ochronę własności lub ochronę posiadania, które są rozpatrywane przez sądy powszechne. W szczególności, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro (§ 62 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.) pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 (współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych) i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001, a granice działek będących przedmiotem operatu przyjętego do zasobu, wskazane zostały na gruncie przez strony postępowania jako bezsporne, to obliczenia powierzchni działek dokonano w prawidłowo, stosownie do powołanych przepisów.
Nie może również mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wyrażone w skardze uchylenie się od skutków oświadczenia woli w zakresie dotyczącym zgody na ustalenie przebiegu granic nieruchomości skarżącego, ponieważ kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu, z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.
W skardze kasacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, J. K. zaskarżył w całości wyrok sądu pierwszej instancji i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów procedury administracyjnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądami Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że sąd pierwszej instancji nieprawidłowo nie uznał uchybienia geodety przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej – to znaczy wprowadzenia go w błąd przez geodetę co do przedmiotu i charakteru czynności przyjęcia granic przeprowadzanych 5 października 2007 r. oraz znaczenia prawnego podpisu na protokole z czynności przyjęcia granic, sporządzonego w tym dniu. Powtórzono, że geodeta udzielił informacji, że jego czynności dotyczą nieruchomości przylegających do drogi gminnej z drugiej strony tej drogi, a nie do nieruchomości skarżącego. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że przyjęcie operatu pomiarowego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz podpisana przez niego adnotacja w części B protokołu czyni bezpodstawnymi zarzuty dotyczące przeprowadzenia samego postępowania jurysdykcyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zaakceptował brak dokładnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy zarzutów dotyczących sposobu sporządzenia przedmiotowego operatu pomiarowego (przeprowadzenia czynności na gruncie), co stanowi naruszenie przez organ administracji wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego i czyni wadliwym przeprowadzone postępowanie jurysdykcyjne.
Organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co oznacza, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli więc wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, ani pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.
Przewidziany w art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 p.p.s.a wymóg stosowania sądowej kontroli administracji polega na tym, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającej z akt sprawy.
W świetle zgromadzonych akt administracyjnych nie można uznać, że został naruszony art. 7 i 8 k.p.a., ponieważ organ dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wszczął postępowanie i w szczególności zlecił przeprowadzenie aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Poza tym, strony postępowania informowano o podejmowanych przez organ działaniach, a w aktach sprawy znajdują się dowody odbioru poszczególnych pism przez skarżącego. Stronie doręczono również pismo z 11 sierpnia 2008 r. o zebraniu materiału niezbędnego do wydania decyzji dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego i poinformowano, że przed wydaniem decyzji, istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (k. 117 i 104 akt administracyjnych). Okoliczność, że strona z własnej woli nie brała czynnego udziału w postępowaniu nie oznacza, że nie miała takiej możliwości. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.
Zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. pominięto dokładne oznaczenie jednostki redakcyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie precyzować granic skargi kasacyjnej w tym zakresie. Należy jednakże podnieść, że organ prawidłowo uznał, że w oparciu o sporządzony przez geodetę i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego operat ewidencji gruntów i budynków, w którym znajdował się protokół z czynności przyjęcia granic z 5 października 2007 r. wraz z potwierdzeniem wskazania przez strony przebiegu granic, mógł jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i wydać decyzję dotyczącą aktualizacji operatu ewidencyjnego (zgodnie z art. 80 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy nie ma informacji o sporach dotyczących istniejącego rozgraniczenia nieruchomości pomiędzy stronami postępowania. W szczególności obecne 5 października 2007 r. strony wskazały "czytelne" jak podkreślono w protokole "użytkowanie działek", a także wyraziły zgodę na "zmianę konfiguracji" działek do stanu, jaki jest używany w terenie, czyli respektowanego w stosunkach sąsiedzkich. Reszta stron, prawidłowo poinformowana, że w ich interesie jest udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (k. 207 akt administracyjnych), nie stawiła się, co stosownie do treści art. 32 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie wstrzymało czynności geodety.
Trudno przyjąć twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną o brak zgody na ustaloną konfigurację i przebieg granicy działek, skoro wcześniej nie kwestionował stanu działek "używanego w terenie". To właśnie ten stan, jak wynika z protokołu z 5 października 2007 r. stał się następnie podstawą decyzji Starosty Nowotarskiego o wprowadzeniu zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu [...] zgodnie z dokumentacją geodezyjną, sporządzoną przez geodetę uprawnionego, przyjętą do zasobu PODK w Nowym Targu 2 listopada 2007 r.
Ponadto, z obowiązku dbania o własne interesy wynika konieczność posiadania wiedzy o granicach własnej nieruchomości i uczestniczenia w postępowaniu związanym z aktualizacją granic działek ewidencyjnych. W tym kontekście, samo oświadczenie skarżącego o wprowadzeniu go w błąd przez geodetę nie można uznać za skuteczne. Tym bardziej, że przed podpisaniem protokołu strona powinna się z nim zapoznać. Charakter czynu, który opisuje skarżący mógłby ewentualnie stać się przedmiotem postępowania karnego lub cywilnego, a jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, roszczenia związane z naruszeniem własności mogą być podnoszone w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.