Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/14, po rozpoznaniu skargi B. P. na bezczynność [...] S.A w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I zobowiązał [...] S.A w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku B. P. z dnia 14 marca 2013 r., w pkt II stwierdził, że bezczynność [...] S.A w Krakowie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od [...] S.A w Krakowie na rzecz skarżącej B. P. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: B. P. pismem z dnia 11 lutego 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. w Krakowie, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 14 marca 2013 r., dotyczący udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych (przesyłowych) na szczegółowo wskazanych działkach skarżącej. W uzasadnieniu skargi podano, że pismo [...] S.A. z dnia 8 kwietnia 2013r. nie zawierało odpowiedzi na wniosek, lecz sugestię, aby skarżąca zwróciła się do właściwych archiwów oraz informację, iż [...] nie posiada kompletnej dokumentacji, przy czym skarżony organ wskazał w tym piśmie, iż przedmiotowe urządzenia stanowią fragment sieci wybudowanej w roku 1960, 1962, 1987 i 1993. W związku powyższym, skarżąca wystosowała pismo z dnia 18 lipca 2013 r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r. [...] uwarunkował udzielenie informacji od sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, poprzez podanie nazwy organu i daty dokumentu.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Krakowie, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie z uwagi na okoliczność, iż decyzje i wytworzone przy tej okazji dokumenty związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na przedmiotowej nieruchomości stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie, a nie tryb przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej "u.d.i.p.").
W ocenie spółki, skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu spółki, przepisy u.d.i.p. powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.
Niezależnie od powyższego skarżąca spółka stwierdziła, że skarga w przedmiotowej sprawie nie powinna zostać uwzględniona bowiem, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej, bez sprecyzowania przez wnioskodawcę o udostępnienie jakich dokumentów wnosi, nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka takie dokumenty posiada.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca wskazała, że w swoim wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. oraz we wniosku z dnia 28 sierpnia 2013 r. zawarła w sposób jasny i wystarczająco konkretny informacje publiczne, których udostępnienia oczekuje.
Skarżąca wskazała także, że nie ma możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym trybie. Jednocześnie zwróciła uwagę, że dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot.
W powołanym na wstępie wyroku z dnia 23 kwietnia maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/14, wydanym na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej, jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych.
W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot, a zatem stanowią przedmiot informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca wskazała we wniosku w sposób zupełnie wystarczający, jakich informacji żąda – wyraźnie ograniczyła swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej jej działek tj. działki nr 6/2 oraz nr 10/2 położonej w obrębie K., gmina C. Użyte przez skarżącą we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" dotyczy więc nie dokumentacji związanej z realizacją całej inwestycji, obejmującej kilkaset działek, lecz wyłącznie dwóch działek skarżącej. W ocenie Sądu w tej sytuacji Spółka nie powinna mieć problemów z ustaleniem, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej tej działki, czy nie.
Odnośnie stwierdzenia Spółki, że część żądanych informacji może być udostępniona skarżącej w innym trybie, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, Sąd stwierdził, że ewentualne uzyskanie żądanych dokumentów od organu administracji nie wyłącza uprawnienia skarżącego do wystąpienia z wnioskiem w trybie przepisów u.d.i.p. do innego podmiotu (o ile ten jest podmiotem objętym jej regulacją) niż będący dysponentem akt, organ administracyjny. Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miałaby zastosowania w sytuacji, gdyby strona postępowania administracyjnego wystąpiła w trybie tej ustawy do organu administracyjnego o uzyskanie informacji publicznej pochodzącej z akt postępowania administracyjnego, w którym przysługiwał lub przysługuje jej status strony. Wówczas z uwagi na regulację art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do akt administracyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej byłby wyłączony.
W takiej sytuacji dostęp do dokumentacji, a tym samym informacji zalegających w aktach sprawy regulowałby przepis art. 73 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżąca nie wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej do organu administracji, lecz do [...] S.A. Spółka ta, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i podlegający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązana była do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie.
Jednocześnie Sąd uznał, że spółce [...] nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącej udzielała natychmiastowej odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2014 r. skargę kasacyjną wniosła [...] S.A Oddział w Krakowie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie i archiwach, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie i nie odrzucenie skargi,
- b) art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 232 K.p.c. w zw. z art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c., poprzez uznanie, iż uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie, że decyzje administracyjne wydaje się w odniesieniu do pojedynczej działki oraz, że skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
- c) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnienie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dostępu do dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie było naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na nieodrzucenie skargi.
Wskazano ponadto, że nawet, gdyby uznać, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona, gdyż zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej są obowiązane podmioty będące faktycznie w jej posiadaniu.
Wskazano także, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później, niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia. Zatem w niniejszej sprawie musiało to nastąpić dawno temu. Wobec tego zasadne było wezwanie wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. Podano, że w przypadku inwestycji liniowych, decyzje wydaje się w odniesieniu do całej inwestycji, a nie do poszczególnych działek.
W ocenie skarżącej spółki błędne jest także stanowisko Sądu I instancji, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności przed przepisami innych ustaw. Przeczy to bowiem treści samej ustawy, jak i orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca B. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku z art. 227 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c.
Wskazać należy, że art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. W niniejszej natomiast sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał takiego uzupełniającego postępowania dowodowego, zatem nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. To zaś oznacza, że nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c.
Wskazać należy, że Sąd stwierdzając (lub nie) bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, ocenia prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi. Po przesądzeniu tej kwestii, sąd powinien stwierdzić, czy organ wykonał obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a później, czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro zatem ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to nie ma podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności (por. postanowienia NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 1049/12 i z 21 czerwca 2012 r., I OSK 1392/12). Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że powołany przepis ma charakter ogólny (blankietowy), nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązany jest bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie powołano.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ najpierw ocenia, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatruje sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Wskazać należy, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej", o czym stanowi art. 16 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, bądź też wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji.
Zaznaczyć należy, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie oraz, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 powołanego artykułu ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Zaistnienie zatem negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle wnioskowanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę.
Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić, przy czym oświadczenie takie musi być jednoznaczne w swej treści. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji winno się odbywać z zachowaniem ogólnych powszechnie akceptowalnych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Powinno ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Oznacza to, że powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć bowiem możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji.
W rozpoznawanej sprawie Spółka do czasu złożenia skargi na jej bezczynność nie udostępniła skarżącej wnioskowanych przez nią dokumentów, ani nie poinformowała o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła skarżącej, że nie posiada żądanych decyzji i innych dokumentów dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych posadowionych na wskazanych działkach. Spółka poinformowała jedynie wnioskodawczynię, że w drodze zasiedzenia nabyła prawo do nieruchomości gruntowej obciążającej jej nieruchomości. Zasugerowała natomiast zwrócenie się do właściwych archiwów. Taka informacja nie może być traktowana jako zawiadomienie strony, że Spółka nie posiada jakichkolwiek z wnioskowanych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Spółka w korespondencji kierowanej do strony nie zakwestionowała okoliczności, że wnioskowaną informację posiada. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wezwanie do sprecyzowania wniosku nie było zasadne.
Treść wniosku skarżącej była wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania. Skarżąca zwróciła się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przemysłowej znajdującej się na jej konkretnie wskazanych działkach. Skarżąca żądanie swoje ograniczyła do działek nr 6/2 i 10/2 położonych w obrębie K., gmina C. Wywody Spółki nie świadczą o tym, że Spółka rzeczywiście nie posiada ani decyzji, ani innych dokumentów dotyczących omawianych urządzeń na terenie nieruchomości wnioskodawczyni.
Wobec tego uznać należy, że pisma z dnia 8 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 5 sierpnia 2013 r. wystosowane przez Spółkę, nie zwalniały jej z obowiązku rozpatrzenia otrzymanego wniosku w formie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Podkreślić bowiem należy, że wnioskodawca, by mógł się skutecznie domagać udostępnienia informacji publicznej, nie musi udowodnić, że adresat wniosku posiada interesujące go dokumenty. Ustawodawca nie nałożył na niego ani takiego obowiązku, ani nie zobowiązał go do wykazania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem służyć każdemu do realizacji jego konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
Za taką informację uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne czy gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Taki przymiot mają zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez wskazane podmioty, jak i te których one używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku. Ważne jest natomiast to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany podlega więc udostępnieniu na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Udostępnieniu na tych zasadach podlegają między innymi decyzje administracyjne, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych należących obecnie do przedsiębiorstw energetycznych.
Przedsiębiorstwa te, przy wykorzystaniu tych urządzeń, realizują bowiem zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązane są zatem do udostępnienia takich informacji, jeżeli nimi dysponują. Z powinności tej zwalniać ich może wyłącznie rzeczywisty brak jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne, a nie sam fakt, że to nie one wytworzyły takie dokumenty czy też posiadana przez nich dokumentacja nie jest kompletna. W razie braku jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne adresat wniosku bezwzględnie zobowiązany jest przede wszystkim powiadomić o tym wnioskodawcę i uwiarygodnić twierdzenia, że rzeczywiście nie posiada wnioskowanych danych. Spółka nie uwiarygodniła twierdzeń co do nieposiadania jakichkolwiek żądanych od niej informacji.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził w sprawie stan bezczynności Spółki.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznając skargę zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano. Skarżąca kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważyła, gdyż w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Kolejną powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce w zakresie skierowanego do niego wniosku. Z tego obowiązku, Sąd I instancji także się wywiązał.
Podkreślić należy, że Sąd nie był zobowiązany ustalenia, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza, że Spółka w korespondencji ze stroną nie wskazywała na takie okoliczności. Oczywiste zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. uznać należy za niezasadne. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę.
Zaznaczyć przy tym należy, że zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku nie stanowi nakazu uwzględnienia żądania. Oznacza natomiast obowiązek ponownego przeanalizowania treści wniosku strony oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronie pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają realny dostęp do informacji w innym trybie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem przede wszystkim to, czy Spółka posiada żądane informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro bowiem zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.
Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego są nieusprawiedliwione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).