Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Opolski decyzją z [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.
39) potwierdził na rzecz H. K., D. K., W. K., K. K. oraz M. K. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez F. K. w miejscowości P., pow. krzemieniecki, woj. wołyńskie, ustalając, że wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami Państwa Polskiego wynosi 44 629 zł. Organ wyjaśnił że "z uwagi na fakt niemożności przedłożenia przez wnioskodawców dokumentów określających rodzaj i wielkość zabudowań znajdujących się na przedmiotowym gruncie, wycenie podlegało jedynie 12 ha gruntów."
Pismem z dnia 18 marca 2015 r. H. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego oraz prawa materialnego. Jej zdaniem, organ źle ustalił stan faktyczny przez to, że nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy w postaci operatu szacowanej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2014 r. poz. 1090) odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. W ocenie Wojewody, argument dotyczący nieprawidłowości przy ocenie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji. Powyższy operat szacunkowy został dostarczony do akt sprawy przez stronę i jako zgodny z przepisami prawa został przyjęty przez Wojewodę Opolskiego. Zgodnie z art. 80 K.p.a., organ wojewódzki ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczności które zostały udowodnione w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony.
W ocenie organu, decyzja Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, ani też nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.
Odwołanie od tej decyzji złożyła H. K. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno postępowanie w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak też o potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego na zasadach określonych zarówno obecnie obowiązującą ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. jak i ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. toczy się tylko na wniosek właścicieli pozostawionego mienia lub ich spadkobierców. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W toku przeprowadzonego postępowania organ wojewódzki wskazywał stronie jakie dokumenty powinna dostarczyć aby usunąć konkretnie wskazywane przez organ wojewódzki braki wniosku.
Obowiązkiem organu wojewódzkiego w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty lub prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego nie jest poszukiwanie dowodów za wnioskodawcę, lecz ocena, czy wnioskodawca spełnił wymogi stawiane mu przez ustawę. W przedmiotowej sprawie nie zgromadzono dokumentów urzędowych, ani innych dokumentów sporządzonych przed dniem 1 września 1939 r., świadczących niewątpliwie o posiadaniu przez poprzednika prawnego wnioskodawców, F. K. budynków położonych w miejscowości P., pow. krzemieniecki, woj. wołyńskie. Tym samym w odniesieniu do badanej decyzji Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W skardze H. K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 17 sierpnia 2015 r., uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z [...] października 2005 r. oraz przekazanie sprawy Ministrowi Skarbu Państwa do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów:
- - art. 5 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda Opolski nie uwzględnił stanu faktycznego, nie orzekł o całości roszczenia, ograniczył się jedynie do potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie niezabudowanej nieruchomości gruntowej,
- - § 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie przyjęcie przeciętnej ceny transakcyjnej podobnych nieruchomości z uwzględnieniem budynków,
- - art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów skutkującą zupełnie dowolnym ustaleniem stanu faktycznego,
- - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania rekompensaty za nieruchomość zabudowaną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd przytoczył treść przepisów art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2005 r. Stwierdził, że Minister Skarbu Państwa trafnie wskazał, że wykonanie operatu szacunkowego zostało zlecone przez Dariusza K. jako stronę postępowania i w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego strony, w tym skarżąca nie zgłaszały zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego.
Ponadto w toku tego postępowania strony były wzywane do uzupełnienia wniosku o dowody pozwalające na ustalenie w sposób niewątpliwy faktu posiadania przez F. K. w miejscowości P. budynków oraz rodzaju, stanu i powierzchni tych budynków. Braku tego nie uzupełniły, zatem Wojewoda Opolski nie mógł samodzielnie ustalić tych kwestii. Zdaniem Sądu, prawidłowo także Minister Skarbu Państwa ocenił, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Potwierdzenie prawa do zaliczenia nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego mogło nastąpić, jeżeli fakt posiadania nieruchomości wynikał z dokumentów urzędowych lub w razie ich braku z dokumentów sporządzonych przed dniem 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu takich nieruchomości. W przedmiotowej sprawie takich dokumentów w toku prowadzonego postępowania przez Wojewodę Opolskiego w 2005 r. ani też na nawet etapie niniejszego postępowania strony nie przedstawiły.
Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji, a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Sąd wskazał również, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym, odrębnym postępowaniem, skierowanym na badanie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Właściwy organ nie jest zatem władny rozstrzygnąć sprawy tak, jak w postępowaniu zwyczajnym, co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może bowiem tego postępowania zastępować, czy go powtarzać. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 77 i 80 K.p.a., których skarżąca upatrywała w zaniechaniu wyceny budynków nie mogły, zdaniem Sądu odnieść zamierzonego skutku na etapie postępowania nadzorczego. Tym samym Sąd za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia § 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., gdyż w tym postępowaniu organ tego przepisu nie stosował.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania:
- 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy należało uznać za niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie uwzględnił, że materiał ten powinien zostać uzupełniony z urzędu o wycenę porównawczą nieruchomości budynkowych, co do których nie było wątpliwości, iż były przedmiotem postępowania, a z urzędu organ miał wiedzę o wartości takich nieruchomości na danym terenie wobec wielości prowadzonych i zakończonych postępowań administracyjnych w tym zakresie (opartych na tej samej podstawie prawnej),
- 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy,
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne polegające na wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
- II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.
- 39) poprzez niepotwierdzenie na rzecz wnioskodawców prawa do zaliczenia wartości nieruchomości' budynkowych pozostawionych poza granicami państwa polskiego przez F. K. w miejscowości P., pow. Krzemieniecki, woj. wołyńskie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiającego się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy należało uznać za niewystarczający i budzący wątpliwości.
W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i wydał w tej sprawie wyrok, a więc zastosował środek określony w ustawie. Trafność wyroku nie może być skutecznie podważona z powołaniem się na art. 3 § 1 P.p.s.a.
Niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w rezultacie niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy jest także wskazane jako naruszenie w dwóch kolejnych zarzutach procesowej podstawy kasacji.
Od razu jednak zauważyć należy, że zarzuty dopuszczenia się tego rodzaju uchybień w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tylko wtedy są skuteczne w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy są określane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wnoszący kasację nie rozróżnił w podstawach kasacji odmienności charakteryzujących postępowanie zwykłe i postępowanie nadzorcze. Rezultatem niedostrzegania tych różnic jest także zarzut niezastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z argumentacji przedstawionej w skardze wynika przecież, że rażącym naruszeniem prawa dotknięta jest, w ocenie wnoszącego kasację, nie zaskarżona decyzja, ale decyzja wydana w postępowaniu zwykłym.
Niezależnie jednak od tych wadliwości podstaw procesowych kasacji, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz błędnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu weryfikowanym postępowaniem nadzorczym. Najpierw przypomnieć trzeba, że postępowanie zwykłe prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Ustalanie stanu faktycznego regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy procesowe zawarte w tej ustawie. Z norm art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, jakie dowody stanowią podstawę potwierdzenia prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.
Zebranie dowodów wskazanych w art. 5 ust. 2 wymaga współdziałania organu i wnioskodawcy. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 omawianej ustawy. Jeśli zatem przedłożony materiał dowodowy, w odniesieniu do zabudowań, był niewystarczający, to nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej w tym zakresie. Ocena organu nie była dowolna, skoro nawet działający na zlecenie wnioskodawców rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że brak dowodów uniemożliwia wycenę zabudowań. W tej sytuacji organ podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego, wzywając wnioskodawców dwukrotnie do przedłożenia dalszych dowodów. Wnioskodawca nie wykazał zaś, że możliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez aktywność organu. Nie wskazał okoliczności bądź informacji o dowodach, których uzyskanie byłoby możliwe w drodze czynności procesowych organu.
Niezależnie od tego, że w postępowaniu zwykłym wnioskodawcy nie argumentowali, w zakresie możliwości poszerzenia przez organ materiału dowodowego, tak jak zaproponowali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie jest możliwe wycenianie zabudowań, nawet w oparciu o wyceny podobnych nieruchomości z tego samego terenu. Posługiwanie się takimi danymi jest możliwe na etapie wyceny dokonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego, o ile zostanie ustalone, że nieruchomość budynkowa istniała, a nadto po ustaleniu, jakie były co najmniej jej podstawowe parametry.
Nie można zatem podzielić tezy o naruszeniu prawa procesowego (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.) polegającym na niewykorzystaniu wiedzy organu o nieruchomościach budynkowych na analizowanym terenie. Tym bardziej bezzasadny jest zarzut rażącego naruszenia powołanych przepisów. Organ prowadzący postępowanie o zaliczenie trafnie ocenił, że zebrany materiał dowodowy nie uprawnia do przyjęcia, że wnioskodawca pozostawił w miejscowości P. majątek nieruchomy w postaci zabudowań. Informacja o pozostawieniu budynków wynika tylko z zaświadczenia PUR. Utrwalony jest pogląd, według którego, Orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nie ma charakteru dowodu rozstrzygającego w sprawie. Stanowi ono jedynie jeden z dowodów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2207/14). Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów określających rodzaj, wielkość i położenie zabudowań. Wątpliwości związanych z brakiem dowodów dotyczących zabudowań nie usuwa spostrzeżenie, że według karty ewakuacyjnej, F. K. (ówczesna pisownia K.) był ewakuowany w maju 1945 r. jako mieszkaniec K., ul. J. 12, a nie miejscowości P. Ocena Wojewody Opolskiego wyrażona w decyzji z dnia 6 października 2005 r., w zakresie braku materiału dowodowego świadczącego o pozostawieniu przez F. K. zabudowań, nie była więc dowolna. Nie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie o rażącym naruszeniu tego przepisu. Bezzasadny jest w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W rezultacie nie ma także podstaw do kwestionowania prawidłowości zastosowania przez Wojewodę Opolskiego w decyzji z dnia [...] października 2005 r. art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął zatem, że decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Opolskiego nie naruszają prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) – patrz: uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38.