Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 261/21 oddalił skargę C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 4 lutego 2021 r. nr 406.1050/E-15/XX/20 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
R. C. - ojciec skarżącego C. C. decyzją Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Społecznej (powoływanego dalej jako "MGOPS") w C. z 28 czerwca 2019 r. został skierowany na czas nieokreślony do Domu Pomocy Społecznej (powołanego dalej jako "DPS") w D. i został tam umieszczony 17 lutego 2020 r. Decyzją z 28 czerwca 2019 r. nr 5026.3.1.2019 ustalono odpłatność za pobyt R. C. w DPS w D. w wysokości 70% jego dochodu, tj. w wysokości 245,35 zł miesięcznie. Decyzją z 6 marca 2020 r. nr 5026.3.2.2019.2020 zmieniono tę decyzję z powodu zmiany dochodu R. C. i ustalono od 1 lutego 2020 r. odpłatność w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. w wysokości 840,70 zł miesięcznie.
Ze względu na to, że ustalona ww. decyzją odpłatność nie pokrywała całości należności za pobyt w DPS w D., wynoszący 4 440 zł miesięcznie, organ ustalił, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt R. C. (poza samym mieszkańcem), ciąży na jego rodzinie: żonie - B. C. oraz trojgu dzieciach: M. C., D. D. oraz skarżącym. Organ przyjął zatem, że z uwagi na to, że cztery osoby spełniają kryteria do obciążenia opłatą, na każdą z nich "przypada" kwota 899,83 zł. Organ wydał w stosunku do każdej z zobowiązanych osób odrębną decyzję o odpłatności za pobyt R. C. w DPS.
Decyzją z 23 października 2020 r. nr 5026.3.5.2019.2020 organ ustalił C. C. opłatę za pobyt ojca w DPS w D., począwszy od 17 lutego 2020 r., oraz zobowiązał do wniesienia tych opłat w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszej decyzji na rachunek bankowy MGOPS w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołania C. C., decyzją z 4 lutego 2021 r. nr 406.1050/E-15/XX/20 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i ustaliło C. C. odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w D.
- - za okres od 17.02.2020 do 29.02.2020, w kwocie 81,37 zł,
- - za kwiecień 2020 r. w kwocie 570,94 zł,
- - za maj 2020 r. w kwocie 416,88 zł,
- - za czerwiec 2020 r. w kwocie 416,88 zł (pkt 2).
W miesiącu marcu i lipcu 2020 r. skarżący nie spełniał kryteriów ustawowych do obciążenia go opłatą za pobyt ojca w DPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę C. C. na powyższą decyzję. Sąd podzielił ustalenia organów co do średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w ww. DPS, który w omawianym okresie, tj. od lutego 2020 r. wynosił 4 440 zł (Zarządzenie Nr 4/2020 Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 17 stycznia 2020 r., w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Powiat Białostocki w 2020 r., Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 20 stycznia 2020 r., poz. 532). Za pobyt ten R. C. ponosi odpłatność w wysokości równiej 70% jego dochodu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". Opłata ta została ustalona decyzją z 6 marca 2020 r. na kwotę 840,70 zł. Na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., do wniesienia pozostałej części opłaty zobowiązani są: małżonek oraz zstępni, to jest: żona B. C., oraz troje dzieci: skarżący, D. D. oraz M. C. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie opłata obciążająca skarżącego została ustalona na podstawie art. 61 ust. 2d u.p.s., ponieważ odmówił on zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Skarżący, któremu doręczono ww. umowę 6 października 2020 r., nie odesłał podpisanego egzemplarza organowi, co słusznie, zdaniem Sądu I instancji, zinterpretowano jako odmowę zawarcia przedmiotowej umowy. W takiej sytuacji organy skorzystały z dyspozycji art. 61 ust. 2d u.p.s. uwzględniając ograniczenia zawarte m.in. w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły różnicę między średnim kosztem utrzymania ojca skarżącej w DPS, a wnoszoną przez niego opłatą z tego tytułu, w wyszczególnionych w decyzji okresach miesięcznych, uwzględniając tym samym okoliczności wpływające na zmianę tej różnicy, m.in. zmianę dochodu zwiększającą wysokość ponoszonej przez niego opłaty od lutego 2020 r. Następnie, tak otrzymaną różnicę organy trafnie podzieliły na cztery osoby obowiązane do uiszczenia pozostałej części opłaty, uwzględniając art. 61 ust. 2f u.p.s., który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie pozwala na twierdzenie, że obowiązek małżonka do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS wyprzedza obowiązek zstępnych. Zarówno małżonek, jak i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności.
Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja ma moc wsteczną, Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, ponieważ konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa. Powstanie takiego obowiązku nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 wprost zostało wskazane, że decyzja o ustaleniu opłaty powinna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo przyjęcia przez organy I i II instancji, że C. C. wchodzi w krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności zastępczej za pobyt ojca w DPS solidarnie i jednocześnie z małżonką ojca B. C. oraz jego pozostałymi zstępnymi, i w konsekwencji ustalenia obowiązku ponoszenia tej opłaty przez wnoszącego skargę kasacyjną w kwotach szczegółowo opisanych w punkcie drugim decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu, zgoda z praktyką orzeczniczą oraz doktryną i jego właściwe zastosowanie powinny skutkować wyrokiem uchylającym zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzeniem postępowania wobec C. C.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo przyjęcia przez organy I i II instancji, że C. C. należy ustalić odpłatność za pobyt ojca w DPS w D. z datą wsteczną za okres od 17 lutego 2020 r. w określonych w punkcie drugim decyzji kwotach, a nie od daty wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują nadawania mocy wstecznej decyzji zobowiązującej do wnoszenia opłat zastępczych.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji powielił błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. dokonaną przez organy I i II instancji, uznając, wbrew wykładni językowej i celowościowej tego przepisu, że nie ma w nim mowy o kolejności obowiązku partycypowania przez członków rodziny w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej i są oni zobowiązani jednocześnie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2543/19 dotyczy kolejności zstępnych (np. syn przed drugim synem czy córką), a nie małżonka i zstępnych. Ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wyraźnie wskazuje, kto i w jakiej kolejności jest zobowiązany do wnoszenia opłat za pobyt w DPS: "Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (...) małżonek, zstępni przed wstępnymi". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednoczesne i solidarne zobowiązanie małżonka i zstępnych do ponoszenia opłat, posłużyłby się zapewne sformułowaniem "małżonek oraz zstępni przed wstępnymi".
Jak wskazała wnoszący skargę kasacyjną, powyższe zagadnienie było przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z prezentowanym tam poglądem, zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (tak NSA w wyroku z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 20/15).
Odnosząc się do ustalenia obowiązku wnoszenia opłaty z datą wsteczną, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że pogląd ten jest niezgodny z brzmieniem ustawy o pomocy społecznej, która nie przewiduje takiego mechanizmu. Poza tym, nawet jeżeli przyjąć interpretację przepisów dokonaną przez Sąd I instancji, to należałoby w pierwszej kolejności ustalić bezspornie, że taki obowiązek ciąży na C. C. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., a co zakwestionowano w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Skutecznie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 23 października 2020 r. nr 5026.3.5.2019.2020. W tym znaczeniu doszło do naruszenia tego ostatniego przepisu prawa. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zasadnie podnosi, że Sąd I instancji powielił błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. dokonaną przez organy I i II instancji, uznając, że nie ma w nim mowy o kolejności obowiązku partycypowania przez członków rodziny w kosztach utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej i są oni obowiązani jednocześnie.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Z kolei osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s. i są to w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.s. mieszkaniec domu ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70%. Jeśli kwota ta nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów obowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Z cytowanych unormowań ustawy o pomocy społecznej wynika więc, że po pierwsze, obowiązek małżonka i krewnych partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza powstaje dopiero z chwilą, gdy sam pensjonariusz nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie 70% sumy kosztów utrzymania, po drugie zaś, że powstanie tego obowiązku nie ma żadnego związku z faktycznymi więzami rodzinnymi. O obowiązku przesądza tylko i wyłącznie sam fakt pokrewieństwa. Ustawodawca nie przewidział w ustawie o pomocy społecznej uzależnienia ustalenia obowiązku do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej od jakichkolwiek kryteriów, poza kryterium dochodowym.
Granice obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych opłatą za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej zostały wyznaczone ustawowo (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Jeżeli zobowiązany jest osobą samotnie gospodarującą, to obowiązek partycypacji w kosztach pobytu powstaje, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (701 zł), czyli jest wyższy niż 2103 zł. W gruncie rzeczy realne obciążenie takiej osoby jest zależne od tego, o ile jej dochód przekracza powyższą kwotę, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Podobne zasady obowiązują przy obciążaniu opłatami za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy zobowiązany nie jest osobą samotnie gospodarującą. Będzie on ponosił koszty pobytu w placówce, gdy dochód na osobę w jego rodzinie będzie większy niż 1584 zł (tj. 300% z 528 zł). Również w tym przypadku opłata nie może przekroczyć nadwyżki wskazanej kwoty, czyli po wniesieniu opłaty dochód na członka rodziny nie może być niższy od 1584 zł.
Nowelizacją z 19 lipca 2019 r. (Dz. U. poz. 1690) ustawodawca jednoznacznie wyznaczył dwa tryby, w ramach których może nastąpić konkretyzacja obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w przepisie podmioty. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej względem małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca domu następuje w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. lub decyzji administracyjnej, przy czym tryb umowny znajduje pierwszeństwo zastosowania. Zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Warto jeszcze dodać, że zmiana wysokości opłaty ustalonej w drodze umowy, o której mowa w ust. 2, lub w drodze decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d i 2e, z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b, nie może powodować zwiększenia kwoty opłaty ustalonej od innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera więc zamknięty katalog osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, co oznacza, że nie można nimi obciążyć innych osób, niż w nim wymienione. Spór zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, jak należy rozłożyć obciążenia w ramach jednej grupy, tj. osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przy czym niewątpliwie obowiązek wstępnych nie powstaje, jeżeli opłatą można obciążyć zstępnych. Problem ten został zauważony przez I. Sierpowską w Komentarzu, Pomoc społeczna, wyd. VI, (publ. System Informacji Prawnej LEX/el. 2021), która wskazała, że ustawodawca, tworząc poszczególne grupy podmiotów zobowiązanych, nie precyzuje, jak ma być realizowany powyższy obowiązek w ramach jednej grupy.
Dalej wskazuje, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w powyższej kwestii. Część składów orzekających powołuje się na analogię do obowiązku alimentacyjnego, podkreślając, że mimo braku odesłań do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kolejność wnoszenia opłaty jest wzorowana właśnie na tym obowiązku i tak powinna być odczytywana. Jeżeli zatem jest kilku zstępnych lub wstępnych, opłatą należy obciążyć bliższych stopniem przed dalszymi (tak WSA w Kielcach w wyroku z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 759/18).
Generalnie podzielając powyższe stanowisko, należy jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że przepisy u.p.s. dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym). Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, że obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej - z zakresu prawa publicznego. Tym niemniej – jak przyjmuje się w zdecydowanej większości orzeczeń sądów administracyjnych - warto sięgnąć do tych rozwiązań przy wykładni przepisów u.p.s. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, wyroki NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1109/20 i I OSK 1162/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 203/18, czy cytowany wyrok z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 759/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dotyczy to w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11, LEX nr 852349), a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej w art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Zgodnie z art. 128 cyt. Kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia.
Zasada, zgodnie z którą obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi zarówno w trakcie trwania małżeństwa, jak i po jego rozwiązaniu lub unieważnieniu albo po orzeczeniu separacji, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, ukształtowała się jeszcze pod rządami Kodeksu rodzinnego z 1950 r. Według nadal aktualnego orzeczenia Sądu Najwyższego z 29 lutego 1952 r. (C 730/51, LexisNexis nr 394228, OSN 1953, nr I, poz. 27), stosownie do utrwalonego poglądu doktryny i orzecznictwa, zarówno w czasie trwania małżeństwa, jak i po jego rozwiązaniu, gdy spełnione są przesłanki z art. 34 Kodeksu rodzinnego z 1950 r., ewentualny obowiązek alimentacyjny współmałżonka względnie byłego współmałżonka wyprzedza taki obowiązek wynikający z pokrewieństwa i współmałżonek nie może bronić się tylko tym, że drugiemu małżonkowi, niezdolnemu do samodzielnego utrzymania się, dostarczają lub mogą dostarczyć środków utrzymania jego krewni (Wierciński Jacek (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Komentarz, LexisNexis 2014, zob. też wyrok SN z 10 maja 1966 r., III CR 65/66, LexisNexis nr 314760, OSNCP 1967, nr 2, poz. 27; tak też J. Gwiazdomorski, "Alimentacyjny" obowiązek..., s. 81; K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny..., art. 130, nb 2; M. Andrzejewski, w: Kodeks rodzinny..., 2013, art. 130, uwaga 2; odmiennie A. Oleszko, Roszczenia alimentacyjne, Warszawa 1984, s. 134). Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1–3, art. 21 i 614 § 4 K.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dolecki Henryk (red.), Sokołowski Tomasz (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, publ. LEX 2013).
Taka reguła powinna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mieć zastosowanie również przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przyjąć zatem należało, że przepis ten kreuje kolejność obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Nie powstaje on bowiem równocześnie po stronie osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obciąża w pierwszej kolejności małżonka, a dopiero w następnej - zstępnych przed wstępnymi (tak prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 256/17). Stanowisko to jest przy tym generalnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że zasada kolejności, przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.s., oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi zatem na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z: 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, 23 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 3039/19, czy 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1746/19). Analiza przykładowo powołanych orzeczeń prowadzi do wniosku, że sposób zredagowania stanowiska NSA w odniesieniu do przedmiotowego zagadnienia, pozwala na przyjęcie, że Sąd nie przytacza wyłącznie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale ma na myśli kolejność w ponoszeniu obowiązku osób w nim wymienionych.
Dokonując wykładni przedmiotowej normy prawnej warto też sięgnąć do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. poz. 414 ze zm.). W rozdziale 2 ustawy dotyczącym zasad odpłatności za świadczenia przewidziany był przepis art. 34, stosownie do którego: "Obowiązek zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, spoczywa na:
- 1) świadczeniobiorcy,
- 2) spadkobiercy - z masy spadkowej,
- 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi - jedynie wówczas, gdy nie dokonano zwrotu wydatków w myśl pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w ustawie dla świadczeniobiorcy."
Wprawdzie przepis ten wprost nie dotyczy obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jak czyni to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., ale obowiązku zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, jednakże w istocie statuuje również zasadę odpłatności za wydatki na świadczenia z pomocy społecznej, skoro przewiduje obowiązek ich zwrotu. Nie może więc ujść uwagi, że oba przepisy – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. – zostały podobnie skonstruowane. Pozwala to na sięgniecie do poglądów, które ukształtowały się w odniesieniu do art. 34 tej ustawy. I tak w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" pod red. C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpor, Gdańsk 2001, wskazano, że "Zstępni, czyli dzieci, wnuki, zobowiązani są do zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej wymienione w ust. 3 (dod. własne: wydatki na usługi opiekuńcze, lecznicze, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie i zasiłki celowe) omawianego artykułu dopiero wówczas, gdy zwrotu nie dokonał świadczeniobiorca ani małżonek świadczeniobiorcy.
Za takim przyjęciem, że zstępni są zobowiązani do pokrycia wydatków za świadczenia z pomocy społecznej dopiero po bezskutecznym ich dochodzeniu od świadczeniobiorcy i jego małżonka, przemawiają obowiązujące rozwiązania w zakresie alimentacji, które mają swoje unormowanie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Z brzmienia art. 34 ust. 1 pkt 3 kolejność obowiązku zwrotu nie wynika w sposób jednoznaczny."
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że małżonek i wszyscy zstępni są wymienieni w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w tej samej kolejności i uznał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tej normy prawnej. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać bowiem na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zawsze jednak będzie to wynik nieprawidłowo przeprowadzonego procesu rekonstrukcji normy prawa (vide: wyrok NSA z 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04). Nie oznacza to jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu pobytu ojca skarżącego w domu pomocy społecznej powinno być umorzone wobec niego.
Odnosząc się zaś do wyroków NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2543/19 i z 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1604/20, które zostały powołane przez Sąd I instancji w celu wsparcia stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zauważyć należy, że zapadły one w odmiennych stanach faktycznych. Stanowisko NSA w tych wyrokach wskazujące, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. syn, przed drugim synem czy córką – I OSK 2543/19, córka przed drugą i trzecią córką – I OSK 1604/20), dotyczyło krewnych obowiązanych w tym samym stopniu, natomiast co do relacji małżonka i zstępnych w takiej sytuacji w wyrokach tych nie zawarto żadnych wywodów.
Zwrócić jeszcze trzeba uwagę, że organ ustala odpłatność w drodze decyzji z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby.
Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział wyłącznie dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".
Z tego powodu nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że "...organy były zobligowane do uwzględnienia dyspozycji art. 61 ust. 2f u.p.s., który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia". Przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Przez taką odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, albowiem w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.).
Z niespornych okoliczności przyjętych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wynika, że skarżący wyraził zgodę na wywiad środowiskowy i został on przeprowadzony. Jedynym czynnikiem kształtującym wysokość opłaty w odniesieniu do skarżącego jest zatem jego sytuacja dochodowa.
Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
W przypadku gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska skarżącego o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. polegającego na ustaleniu obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną. Przypomnieć trzeba, że bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza C. z 23 października 2020 r. nr 5026.3.5.2019.2020.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącego 720 zł. Na kwotę tę składają się kwoty wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną (480 zł) i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji (240 zł).