Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1956/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 74/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania w terminie czternastu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących M. P. i J.P. z 7 stycznia 2013 r.; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył [...] S.A. z siedzibą w Krakowie grzywnę w kwocie 200 zł, zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz skarżących M. P. i J.P. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 7 stycznia 2013 r. M. P. i J.P. (dalej powoływani również jako skarżący) wystąpili do [...] S.A. w Krakowie (dalej powoływana również jako Spółka) m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych.

W odpowiedzi w piśmie z 30 stycznia 2013 r. Spółka stwierdziła, że "wszelka dokumentacja techniczno-prawna stanowi tajemnicę Spółki".

9 kwietnia 2013 r. skarżący wystosowali do Spółki kolejny raz wezwanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z 6 maja 2013 r. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Stwierdziła również, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzimy o zwrócenie się w tej sprawie do właściwych archiwów".

22 lipca 2013 r. do Spółki skierowany został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z 1 sierpnia 2013 r. Spółka uzależniła udostępnienie informacji publicznej od dodatkowych informacji w postaci konkretnego wskazania żądanych dokumentów, tj. nazwy organu, który wydał dokument oraz daty jego wydania.

25 lutego 2014 r. M. P. i J.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zawarli kolejno rozważania dotyczące nieistnienia ustawowego terminu wyznaczającego skuteczność jej wniesienia; obowiązku stosowania przez Spółkę, jako spółkę prawa handlowego zajmującą się realizacją zadań publicznych (dystrybucją energii elektrycznej), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w świetle brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.; kwalifikacji żądania udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych (dotyczącej "sprawy publicznej"), jako informacji publicznej - ze skutkiem obowiązku jej udzielenia przez to przedsiębiorstwo; skuteczności wniesienia niniejszej skargi świetle art. 52 § 3, art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., bez konieczności uprzedniego wyczerpania trybu przedsądowego.

Skarżący podnieśli również, że stanowisko Spółki, uzależniające udostępnienie informacji publicznej od dodatkowych informacji, w postaci konkretnego wskazania żądanych dokumentów, jest sprzeczne z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zdaniem skarżących nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Niedopuszczalnym jest uzależnienie udzielenia informacji publicznej od dodatkowego warunku dokładnego sprecyzowania żądanego dokumentu.

Skarżący nie posiadają bowiem wiedzy odnośnie nazwy organu oraz daty wydania wnioskowanej dokumentacji. W opinii skarżących, wskazanie rodzaju wnioskowanych informacji oraz zasięgu ograniczającego je do nieruchomości jest wystarczająco precyzyjnym sformułowaniem do zajęcia stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez przedsiębiorstwo przesyłowe.

Skarżący podali także, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Krakowie wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uznając skargę za całkowicie bezzasadną Spółka wskazywała, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że budowa poszczególnych urządzeń energetycznych na nieruchomości skarżących miała miejsce w latach 50-tych i 80-tych XX w., a skarżący wnosili o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 Nr 123, poz. 698 ze zm.). Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w tej ustawie, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie bez znaczenia jest przy tym – zdaniem Spółki – treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania Spółki jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) – dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Jak podała Spółka skarżący nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występowali. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dla dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez Spółkę jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.

Spółka wskazywała dalej, że nawet gdyby przyjąć iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej – bez sprecyzowania przez skarżących o udostępnienie jakich dokumentów wnoszą – nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada. Spółka zwróciła uwagę na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 167 poz. 1375).

Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś Spółka nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić, czy dokumenty te są w jej posiadaniu, a zatem bez sprecyzowania wniosku nie może przesłać skarżącym stosownej informacji.

Spółka zauważyła również, że w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nie istniejące), a inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różnego rodzaju podmioty (w szczególności tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Z kolei danymi takimi mogą dysponować skarżący. Dlatego też bez uzupełnienia tych informacji – w ocenie Spółki – nie jest możliwym rozstrzygnięcie wniosku.

8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że informacja żądana przez skarżących we wniosku z 7 stycznia 2013 r. tj. udostępnienia, wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wcześniej opisanych urządzeń przesyłowych na ich działce jest informacja publiczną, zaś Spółka jest osobą prawną wykonującą zadania publiczne, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązaną do udostępnienia takiej informacji. Okoliczności te nie były przez Spółkę kwestionowane.

Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla powinności wykonania powyższego obowiązku pozostaje możliwość uzyskania takowych informacji z innych źródeł albowiem prawo do informacji publicznej służy zapewnieniu transparentności poczynań m.in. w sferze realizacji zadań publicznych oraz ma umożliwiać ich kontrolę społeczną. Zupełnie inne cele leżą u podstaw regulacji zawartych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która nie wyłącza możliwości uzyskania określonych dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, także w przypadku, gdy takie materiały mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstałych w przeszłości i powstających współcześnie.

Odnośnie dokumentów żądanych we wniosku skarżących Sąd zwrócił uwagę na fakt, że niezależnie od daty ich wytworzenia, czy przyjętego systemu umożliwiającego poszukiwanie i identyfikację informacji winny one znajdować się w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne choćby z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Z art. 60 tej ustawy – w ocenie Sądu – wynika, że przepis ten dotyczy dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a także innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem.

Ponadto Sąd zauważył, że w żadnym z dotychczasowych pism Spółka nie stwierdziła jednoznacznie, że nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku skarżących.

W ocenie Sądu treść pisma skarżących z 7 stycznia 2013 r., znak 2513/2013/LS, zawiera dane niezbędne do właściwego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagali się w nim udostępnienia, wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wcześniej opisanych urządzeń przesyłowych na ich działce. Z poprzednich fragmentów pisma wynikają zaś nie tylko numery działek, ale także opis znajdujących się na każdej z nich urządzeń przesyłowych. Rację mają zatem – zdaniem Sądu – skarżący, że zakres przedmiotowy wniosku oraz rodzaj żądanych dokumentów, stanowiących informacje publiczną, wynikał już z treści pierwszego z pism. Kolejne pismo skarżących z 9 kwietnia 2013 r. nie zmienia istoty pierwotnego wniosku, aczkolwiek podaje przykłady żądanych informacji innych niż decyzje administracyjne. O ile nawet w obu tych pismach nie wskazano wprost sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, to zważyć należy, że nie te okoliczności skutkowały zaniechaniem przez Spółkę rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W piśmie z 22 lipca 2013 r., nazwanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawiązującym do poprzednich żądań, skarżący podali już jednoznacznie, że udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić przez przesłanie kserokopii dokumentów.

Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji odmownej, mimo że odpowiedź Spółki z 30 stycznia 2013 r., w której wskazano iż "wszelka dokumentacja techniczno-prawna stanowi tajemnicę Spółki i jest udostępniana jedynie organom administracji publicznej" może teoretycznie naprowadzać na odmowę udostępnienia informacji z przyczyn objętych hipotezą art. 5 u.d.i.p. Przedmiotowego pisma nie sposób uznać jednak za decyzję.

Z treści analizowanego pisma wynika, że łączy ono różne zagadnienia. Stanowi ono ogólną informację dotyczącą budowy urządzeń przesyłowych (oświadczenie wiedzy), negatywną odpowiedź w sprawie roszczeń skarżących (oświadczenie woli), zaś kończy go informacja odnoszącą się do wszelkiej dokumentacji techniczno-prawnej Spółki (oświadczenie wiedzy). Tak zredagowane pismo -zdaniem Sądu- nie może zostać uznane za decyzję albowiem nie zostało tak nazwane oraz wydane przy odpowiednim stosowaniu art. 17 u.d.i.p. W szczególności nie zawiera elementów, które można by uznać za konkretne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie stanowi bowiem treść o charakterze informacyjnym, będąca rodzajowo oświadczeniem wiedzy, dotyczącym wszelkich dokumentów bez jednoznacznej odmowy ich udostępnienia.

Sąd ocenił, że udzielanie porad w zakresie możliwości skorzystania z zasobów archiwum nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Uzależnienie rozpatrzenia wniosku od dokładnego wskazania przez skarżących nazwy organu i daty wydania dokumentu, ewentualnego wskazania ich poprzedników prawnych będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia – zdaniem Sądu – nie ma podstaw prawnych i stanowi całkowicie dowolne uniemożliwienie dostępu do informacji publicznej.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, w okresie znacznym, bo wynoszącym w przybliżeniu rok. W sprawie niniejszej bierna postawa Spółki nie została podyktowana rzeczywistym sporem o wykładnię obowiązujących przepisów prawa albo obiektywnymi trudnościami w rozpoznaniu wniosku skarżących, co uzasadnia uznanie, że stan powyższy ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt III sentencji wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. podstawę art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a, która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący, jak i charakter sankcji. Jak podał Sąd grzywnę określono w sposób adekwatny do ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa, uwzględniając w szczególności przedmiot wniosku, który ma wpływ na ewentualne skutki zaniechania jego realizacji oraz dotychczasowy okres bezczynności.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, a w szczególności przepisów:
2. a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
3. b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
4. c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
5. d) art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie.
6. 2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
7. a) art. 58 § 1 pkt. 6 poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,
8. b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, iż:
9. • Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
10. • skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
11. c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż budowa urządzeń energetycznych na nieruchomości skarżących miała miejsce w latach 50-tych i 80-tych XX w., a skarżący konsekwentnie wnosili o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania Spółki jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżący nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występowali.

Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez Spółkę jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. W pełni aktualny pozostaje przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, że "zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie «nie naruszają» należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis".

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że gdyby nawet przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż Spółka jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest – w stanie faktycznym niniejszej sprawy — całkowicie dowolnym. Przede wszystkim w treści korespondencji kierowanej do skarżących, Spółka wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uwadze Sądu uszła przy tym treść przepisu § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, zgodnie z którym jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy przekazanie takie musiało nastąpić dawno temu. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżących do sprecyzowania wniosku zawarte w korespondencji ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobne jest, iż Spółka nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazała ją już do archiwum), konieczne jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności. Nie jest to jednak możliwe bez sprecyzowania wniosku.

Dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie czy Spółka dysponuje żądaną informacją. Dlatego też zobowiązywanie Spółki do wydania aktu lub czynności jest co najmniej przedwczesne. W świetle powyższej regulacji wyjaśnienia Spółki mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro zaś Spółka nie dysponuje dokumentami, o których udostępnienie wnioskują skarżący, nie musi wydawać odrębnych rozstrzygnięć. W orzecznictwie niekwestionowanym jest bowiem pogląd, iż "nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej".

Skarżąca kasacyjnie podniosła nadto, że do lat 90-tych budowa urządzeń energetycznych (w szczególności poza obrębem miast) odbywała się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Budowa w tym trybie nie wymagała wydawania żadnych decyzji administracyjnych (okoliczność ta dotyczy zwłaszcza linii zbudowanych w latach 60-tych XX w.). Jednocześnie powszechna elektryfikacja i związane z nią czynności organów administracyjnych (wbrew stanowisku WSA) stanowią materiał archiwalny mający znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o rozwoju życia gospodarczego.

Ponadto Sąd nie zwrócił uwagi, że aż do 4 grudnia 1991 r. (aż do uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt W 4/91) obowiązywały regulacje prawne, które zobowiązywały poszczególne osoby fizyczne, prawne, jak również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, do budowania własnym kosztem i staraniem urządzeń energetycznych, a następnie przekazywania ich zakładom energetycznym. Na skutek takich właśnie regulacji inwestorem budującym poszczególne urządzenia mógł być każdy (w tym również i poprzednik prawny skarżących), a nie tylko zakład energetyczny.

Tym samym adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny. Dlatego też nie jest możliwe w chwili obecnej jednoznaczne ustalenie (bez sprecyzowania wniosku) czy Spółka dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia nie wynika zaś dlaczego Sąd I instancji daję wiarę skarżącym, że nie są oni w stanie sprecyzować wniosku, natomiast nie daje wiary Spółce, iż bez sprecyzowania tegoż wniosku nie jest możliwe udzielenie informacji w przedmiocie dysponowania informacją publiczną. Wadliwe jest przy tym powołanie się przez Sąd I instancji na przepis art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako podstawy prawnej zobowiązującej Spółkę jako "inwestora" do posiadania dokumentacji związanej z budową linii. Przepis ten wszedł bowiem w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. i zgodnie z zasadą nieretroakcji prawa nie odnosił się do inwestycji zakończonych przed tą datą.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędny jest także pogląd Sądu I instancji, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności (przed przepisami innych ustaw). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również stanowiskiem NSA wyrażonym w cytowanych wcześniej wyrokach. Dlatego też uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykażą, że podejmowali próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie (niż ustawy o dostępie do informacji publicznej), a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że naruszenie powyższych przepisów skutkowało naruszeniem przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

Natomiast konsekwencją wadliwego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.

Pismem z 26 czerwca 2013 r. M. P. i J.P. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu stwierdzili, że przytoczona przez skarżącą kasacyjnie podstawa naruszeń norm postępowania jest nietrafna. Spółka oparła zarzuty na przepisach dotyczących postępowania dowodowego, nie zauważając specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że jest to instytucja wyjątkowa dla postępowań sądowo administracyjnych, natomiast na gruncie przedmiotowej sprawy strony nie składały żadnych wniosków dowodowych. Dodatkowo zauważyli, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie dowody miałby być przeprowadzone w sprawie.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący uznali za nietrafne. Całokształt okoliczności sprawy bezsprzecznie wskazuje, że żądane dane nie zostały skarżącym udostępnione. Spółka twierdzi bowiem, że wnioskowane informacje nie mają przymiotu informacji publicznych, a nawet jeśli mają to nie podlegają udostępnieniu ze względu na swoją "niekompletność" lub "nieprecyzyjność" wniosku, czy też że podmiot nie jest zobowiązany do ich udzielenia. Zarzut ten nie został w żaden sposób powiązany z wytykiem naruszania przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżących najważniejszą w przedmiotowej sprawie jest jednak okoliczność, że podnoszenie argumentacji odnoszącej się do ogólnikowości wniosku skarżących, nie wpływa w żaden sposób na fakt pozostawania przez Spółkę w bezczynności. W opinii skarżących wskazanie zakresu dokumentacji oraz numerów ewidencyjnych działek, których wnioskowane informacje dotyczą, w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie się ubiegają.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie mają możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym znanym trybie. Nie posiadają oni bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów czy archiwów, które miałyby im ową dokumentację udostępnić – o ile takowe istnieją. Decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot.

Skarżący zaznaczyli również, że kierowana do nich przez Spółkę korespondencja, w żaden sposób nie świadczy o fakcie, że Spółka nie pozostawała w bezczynności, gdyż w sprawie nie wydano żadnego rozstrzygnięcia przewidzianego prawem co do żądanych informacji publicznych (art. 17 ust. 1 oraz 16 u.d.i.p.). Przesyłanie skarżącym bezprzedmiotowych pism, miało jedynie na celu uchylenie się przez Spółkę od jej ustawowego obowiązku - udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach naruszeń prawa przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a w części zostały one błędnie sformułowane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może przede wszystkim odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych. Sugestiom tym autor skargi kasacyjnej nie przyporządkował żadnego zarzutu kasacyjnego i w tym zakresie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia jakichkolwiek przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. Sąd kasacyjny nie może bowiem domniemywać intencji strony i domyślać się naruszenia jakich konkretnie norm zamierzała zarzucić Sądowi I instancji.

Jako całkowicie bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do naruszenia powyższych przepisów.

Jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy także ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, Lex nr 167166). W razie takiej skargi sąd obowiązany jest dokonać kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ.

Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd bada czy zobowiązany organ podjął stosowne działania zmierzające do realizacji wniosku, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co prowadzić musi do wniosku, że powyższy przepis nie został naruszony.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie [...] S.A. z siedzibą w Krakowie nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w rozpoznawanej skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano.

Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym sąd miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm bez bezpośredniego powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, z jakich powodów doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy.

Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez sąd, skarżony organ wyda akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co jednak nie zwalnia sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03 i z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków.

Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji powinno odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.

Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, LEX 570419 oraz z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, LEX 1264575).

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżących ograniczyła się wyłącznie do wezwania ich do sprecyzowania wniosku z 22 lipca 2013 r. [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcom żadnych informacji ani nie zawiadomiła ich o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwanie Jana i M. P. do sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku było bezzasadne. Treść wniosku stron była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że strony domagają się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej, szczegółowo określonej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych przez nich nieruchomościach.

Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania stron oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

W niniejszej sprawie stanu bezczynności [...] S.A nie zniosło również stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że odpowiedź na skargę złożona w przedmiotowej sprawie, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżących dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny i zostały przekazane do właściwego archiwum ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi, na co w zaskarżonym wyroku wskazał WSA w Krakowie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w żadnym z pism kierowanych do skarżących Spółka nie stwierdziła jednoznacznie, iż nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Za posiadaniem przez Spółkę wnioskowanej dokumentacji przemawia natomiast – zdaniem Sądu meriti – treść art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, oraz inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie powyższego przepisu nie twierdziła, aby obowiązku określonego w powyższym przepisie nie realizowała.

Zasadnym jest także wskazanie, że zgodnie z art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, za materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.

Odwołując się do powyższego przepisu Spółka nie wyjaśniła, dlaczego budowa urządzeń wysokiego, średniego i niskiego napięcia stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego, a tym samym nie wykazała, że dokumenty związane z tymi inwestycjami rzeczywiście mają znajdować się w narodowym zasobie archiwalnym. Powołanie się na treść art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie oznacza samo przez się, że wnioskowane dokumenty w tym archiwum się znajdują. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił materiał archiwalny. Aby za taki mógł być uznany, musi posiadać cechy określone w art. 1 ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. Spółka nie zarzuciła ich błędnej wykładni a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie. Kwestia właściwego zastosowania prawa materialnego może być zaś rozważana wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Spółka nie udzieliła stronom żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Podkreślenia przy tym wymaga, że Spółka nie ma pewności, czy dokumentacja odnosząca się do urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na działkach określonych we wniosku z 7 stycznia 2013 r. do archiwum została przekazana.

Formułując natomiast zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego skarżąca kasacyjnie nie określiła na czym miałoby polegać jego nieprawidłowe zastosowanie, co w istocie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone.

Zasadnym jest przy tym wskazanie, że stosownie do przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom tej jednostki, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. Podkreślenia jednak wymaga, że określony w powyższych przepisach dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone.

Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. W tej sytuacji przyjęcie, że dostęp do zgromadzonej w tych archiwach dokumentacji możliwy był jedynie w trybie określonym w art. 35 ust. 3 ww. ustawy doprowadziłoby w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

W związku z powyższym taka interpretacja powyższych przepisów jaką prezentuje skarżąca kasacyjnie Spółka jest niedopuszczalna jako godząca w zasadę szerokiego dostępu do informacji mającej charakter informacji publicznej.

Wszystkie powyższe kwestie nie zostały przez Spółkę rozważone dlatego zobowiązana jest ona do rozpoznania otrzymanego wniosku w sposób wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz udzielenia stronom jasnej, precyzyjnej i wiarygodnej odpowiedzi. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).