Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 90/16 oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. 17, jedn. ewid. Ś. m. K. w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. G. na rzecz E. M., M. M. i K. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Niemniej jednak przeszkodą do zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców jest jej aktualny stan prawny. Jakkolwiek nieruchomość ta stanowi własność Gminy K., to jednak pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki "T." spółka z o.o. z siedzibą w K., co w konsekwencji uniemożliwia jej zwrot i prowadzi do wydania w tym zakresie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Starosty K. wniosła Gmina K. podnosząc, iż fakt niezabudowania nieruchomości nie przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie wobec przywołanych ustaleń tego organu, z których wynika, iż od początku część nieruchomości miała pozostać niezabudowana. Ponadto inwestycję stanowiącą cel przejęcia na rzecz Skarbu Państwa należy traktować całościowo, nie zaś – jak to uczynił Starosta K. - odnosząc się wyłącznie do obszaru objętego wnioskiem.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie m.in. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 136 ust. 3 u.g.n. i podkreślił, że w niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że będące przedmiotem postępowania części parcel l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. G., odpowiadające obecnie części działki nr [...], poł. w obr. 17, jedn. ewid. Ś. m. K., zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1983 r. Zgodnie z wydaną w dniu [...] listopada 1981 r. decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, na terenie przedmiotowej nieruchomości przewidziano budowę inwestycji budowlanej w postaci bazy magazynowo-ekspedycyjnej wraz z biurami dla R. (który to cel został wprost wskazany w umowie sprzedaży).
Analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej zatytułowanej "Baza R." z naniesionymi granicami nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wykazała, że nieruchomość ta w części południowo- wschodniej miała zostać zabudowana planowanym również na działkach sąsiednich do omawianej nieruchomości budynkiem magazynowym. Z kolei analiza dokumentacji fotograficznej pozwala potwierdzić sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski organu I instancji, iż na terenie wywłaszczonych parcel l. kat. [...]. l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. G. odpowiadających obecnie m.in. stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania części działki nr [...], poł. w obr. 17, jedn. ewid. Ś. m. K. nie podjęto żadnych działań mogących świadczyć o rozpoczęciu realizacji celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży jako baza magazynowo-ekspedycyjna wraz z biurami dla R. Organ odwoławczy wskazał, iż dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy liczy się stan realizacji celu wywłaszczenia na działce, której sprawa ta dotyczy, czyli części działki nr [...], poł. w obr. 17, jedn. ewid.
Ś. m. K. w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. Okoliczność zrealizowania bądź niezrealizowania poszczególnych obiektów planowanej infrastruktury na działkach sąsiednich może mieć znaczenie tylko w odniesieniu do tych ewentualnie toczących się postępowań administracyjnych, które działek tych dotyczą. Jakkolwiek stanowiąca przedmiot postępowania część działki nr [...], poł. w obr. 17, jedn. ewid. Ś. m. K. w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] stanowiła tylko część większego obszaru, na którym miała zostać zrealizowana wskazana wprost w treści umowy sprzedaży inwestycja budowlana, to jednak wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczył konkretnie określonej ewidencyjnie działki i tylko w tym zakresie mogło być prowadzone przez organ I instancji postępowanie, zakończone wydaniem przez ten organ w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzji administracyjnej.
Badanie przez Starostę K., czy na innych wywłaszczonych sąsiednich nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia spowodowałoby, bowiem wyjście poza granice tej konkretnej sprawy. Zdaniem Wojewody nawet gdyby uznać, iż dokonanie ustaleń w powyższym zakresie byłoby uzasadnione, to już na podstawie tylko analizy dokumentacji fotograficznej z całą pewnością stwierdzić można, iż ani na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, ani też na działkach z nią sąsiadujących nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego, jako baza magazynowo-ekspedycyjna wraz z biurami dla R., przedstawionego na pozyskanej do akt sprawy mapie sytuacyjno wysokościowej.
W związku z tym organ odwoławczy potwierdził zbędność nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem. Jednocześnie stwierdził, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej aktualny stan prawny. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ I instancji aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1998 r. nr Rep. [...] ustanowiono na rzecz spółki pod firmą "R." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. 17, jedn. ewid. Ś. m. K.. Następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] prawo użytkowania wieczystego przeniesione zostało na rzecz spółki pod firmą "T." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska K. Skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreśliła, że w rejonie działki nr [...] obr. 17 jedn. ewid.
Ś., położonej przy ul. R. w K., znajdowała się do początku bieżącej dekady baza spółki R. S.A. Wedle posiadanej wiedzy obiekty R. S.A. zostały wyburzone w roku 2014. W związku z powyższym poważny sprzeciw skarżącej wzbudziło powtarzane kilkukrotnie w treści decyzji Wojewody [...] stwierdzenie jakoby baza magazynowo-ekspedycyjna w ogóle nie powstała. Wątpliwości te są tym większe, że organ ten jednocześnie stwierdza, iż "tylko w tym zakresie [w zakresie wniosku] mogło być prowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające"'. Skarżąca zwróciła również uwagę, że sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania terenów zielonych i innych obszarów wolnych od zabudowy istotnie odbiegał od współczesnego standardu. O ile bowiem, w ocenie skarżącej, dziś oczywistym jest niepozostawianie żadnych terenów w obszarze realizowanej inwestycji publicznej do późniejszego zagospodarowania w drodze choćby tzw. "czynu społecznego", to w okresie Polski Ludowej praktyki takie były często stosowane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania T. sp. z o.o. w K. w piśmie z dnia 23 marca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi, względnie o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, że celem wywłaszczenia była budowa bazy magazynowo-ekspedycyjnej wraz z biurami dla R. Tak też określono go w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1983 r. Bardziej szczegółowe ustalenia organy prowadzące postępowanie oparły na dokumencie w postaci mapy sytuacyjno - wysokościowej "Baza R.", według której na południowo - wschodniej części nieruchomości wywłaszczonej miał znajdować się fragment budynku, zaś pozostała część miała pozostać niezabudowana. Cała inwestycja miała obejmować budowę budynku "socjalno - ekspedycyjno - magazynowego" z drogą dojazdową, wartownią i osłoną śmietnikową.
Z kolei ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości poczyniono na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1982 (przed wywłaszczeniem), 1993, 1998 i 2003. Na wszystkich tych zdjęciach przedmiotowa nieruchomość pozostaje niezabudowana, porośnięta trawą i drzewami. Taki też był jej stan w dacie rozprawy administracyjnej ([...] lipca 2014 r.), połączonej z oględzinami.
W ocenie Sądu I instancji, dowody te zostały prawidłowo zebrane i ocenione przez organy prowadzące postępowanie. Na ich podstawie ustalono, że nie rozpoczęto ani nie zakończono realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że badanie realizacji celu na innych nieruchomościach niż wskazane we wniosku o zwrot stanowiłoby wyjście poza granice sprawy. Ponadto ze zdjęć lotniczych wynika, że na terenie inwestycji, na cele której dokonano wywłaszczenia nie podejmowano jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, podważa to twierdzenia strony skarżącej jakoby w rejonie działki nr [...] obr. 17 jedn. ewid. Ś., położonej przy ul. R. w K., znajdowała się do początku bieżącej dekady baza spółki R. S.A., a obiekty R. S.A. zostały wyburzone w roku 2014. WSA podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Sąd I instancji zgodził się również z organami, że fakt niewybudowania budynku, którego budowa była celem wywłaszczenia tj. budynku magazynowo-ekspedycyjno - biurowego oznacza brak realizacji celu wywłaszczenia. Zarzut, że "nie zbadano, czy obiekty powstałe poza obszarem objętym wnioskiem nie stanowią już o realizacji celu pn. baza magazynowo-ekspedycyjna wraz z biurami dla R." nie może być uwzględniony dlatego, że zdjęcia lotnicze nie potwierdzają, by na działkach sąsiednich powstały jakiekolwiek obiekty budowlane. WSA podzielił także stanowisko organów, iż pomimo spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie mogła ona zostać zwrócona następcom prawnym poprzednich właścicieli z uwagi na jej obciążenie prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający ww. przepisów,
- 2. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie miało miejsce, a w konsekwencji oddalenie skargi, w przypadku gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:
- - nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo iż bezpośrednio na sąsiedniej działce zrealizowana została zabudowa bazy magazynowo - ekspedycyjnej wraz z biurami dla R.,
- - zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia,
- - prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu nieruchomości nie wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadniczo powielono argumentację przytoczoną tak w odwołaniu, jak i w skardze do sądu pierwszej instancji. Wskazano na konieczność szerszego rozumienia celu wywłaszczenia w odniesieniu tak złożonej inwestycji, jaką jest baza przedsiębiorstwa. Nadto zarzucono, że zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić jedynego dowodu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonana przez sąd I instancji ocena legalności postępowania administracyjnego w zakresie zgodności z art. 7, 7§1 kpa była ze wszech miar prawidłowa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie znajdujący się aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, iż pozostawienie spornej części działki bez zabudowy nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia. Jest ona w spornym zakresie niezabudowana, porośnięta trawą, drzewami, roślinność ta nie ma charakteru zieleni urządzonej. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało by obszar ten został wykorzystany zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1981r. Dowodów na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia brak, nie przedstawił ich także skarżący kasacyjnie. Wbrew wyrażanemu w skardze kasacyjnej stanowisku ciążący na organie obowiązek czynnego udziału w podejmowaniu wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie ma charakteru nieograniczonego.
Nie sposób żądać w świetle art. 7, 77§1 kpa, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu ich wykrycia, jeśli o ich istnieniu nic nie wiadomo albo odnalezienie których jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na okresy archiwizacji dokumentów administracyjnych, sądowych.
Przepisów art. 7 i art. 77§1 k.p.a. nie można interpretować w ten sposób, że wystarczające jest sformułowanie przez stronę twierdzeń co do okoliczności faktycznych, natomiast to organ winien każdorazowo poszukiwać dowodów na ich potwierdzenie.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro skarżąca kasacyjnie Gmina dysponując wykwalifikowaną kadrą urzędniczą nie wskazała dowodów, potwierdzających na spornym terenie zagospodarowanie zgodne z wywłaszczeniem, poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach kwestionujących poczynione przez organy ustalenia, nie sposób przyjąć by Starosta dopuścił się zaniechań w ramach obowiązków wynikających z art.7, 77§1 kpa. Skarga kasacyjna poza samym zanegowaniem braku badania realizacji celu wywłaszczenia na innych działkach nie podważyła w żaden sposób wyrażonego w kontrolowanym wyroku stanowiska, że takie działanie byłoby w istocie wyjściem poza granice sprawy jeśli weźmie się pod uwagę brak jakiejkolwiek zabudowy na działce nr [...], która nadto porośnięta jest nieskoszoną trawą, chwastami, drzewami liściastymi, samosiejkami i stan taki pozostaje niezmieniony od 1982r.
Z tego też względu zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości postępowania administracyjnego potraktować należało jedynie jako polemikę z prawidłowo sformułowanym stanowiskiem sądu I instancji, mającym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145§1pkt.1 lit. c P.p.s.a
Mając na względzie powyższe Sąd I instancji słusznie przyjął spełnienie przesłanek do zwrotu(art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednocześnie prawidłowo wskazując na zaistnienie przeszkody do zwrotu, wynikającej z aktualnego stanu prawnego nieruchomości tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, obecnie należącego do "T." spółka z o.o. w K..
Prawidłowo w kontrolowanym uzasadnieniu sąd odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 3/14.
Mając powyższe na względzie na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.