Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 107/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. C. i J. C. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami skarżących o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...]. W trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu [...] września 2012 r., skarżący zawarli ugodę z właścicielami działek nr [...] i nr [...], natomiast z właścicielami działki nr [...] ustalono granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Burmistrz nie zakończył jednak postępowania rozgraniczeniowego. W wyniku wniesionego zażalenia do organu wyższego stopnia Burmistrz został zobowiązany, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., do załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca liczonego od dnia zwrotu akt. Jedynymi czynnościami podjętymi przez Burmistrza było przedłużenie terminów załatwienia spraw (ostatnie do 30 kwietnia 2015 r.). W dniu 2 marca 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę organ opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy, w tym czynności podejmowane m.in. przez skarżących i stwierdził, że postępowanie trwa około trzech lat, ale nie można przypisać mu cech przewlekłości czy bezczynności, ponieważ organ, w ramach ustawowych obowiązków, dokonywał oceny dokumentacji geodezyjnej, dyscyplinował uczestników postępowania oraz ograniczając ramy czasowe wyznaczał stronom właściwe terminy do zaprezentowania ich stanowisk w sprawie. Postępowanie było wstrzymywane, zdaniem organu, z przyczyn od niego niezależnych i bez możliwości podjęcia ze względu na brak współdziałania ze strony geodety odmawiającego odbioru korespondencji i niestosującego się do wyników dwukrotnej oceny jego pracy. Na tok sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, z których rozpatrzeniem wiązało się przekazanie akt do organu wyższego stopnia. Pomimo nieposiadania akt organ podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej.
Organ wyższego stopnia zaakceptował działania prowadzące do zakończenia postępowanie w sprawie, w której strony ustaliły granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Burmistrz Miasta i Gminy [...] - po wniesieniu skargi - decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. umorzył, wskutek zawartych ugód, postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w [...] oznaczoną nr ew. [...], dla której założona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...], jako własność D. i J. C., a działkami sąsiednimi o nr [...] i nr [...].
Skarżący odwołali się w dniu [...] maja 2015 r. od powyższej decyzji o umorzeniu części postępowania. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował strony postępowania, że postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w [...] ozn. jako działka nr [...] z działką sąsiednią o nr [...] nie może zostać zakończone w terminie wskazanym w poprzednim zawiadomieniu, tj. 12 stycznia 2015 r., z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję, gdyż organ nie dysponuje dokumentacją z czynności ustalenia granic tych nieruchomości, do których został upoważniony geodeta [...]. Czynności pełnomocnika organu nie zostały w tym zakresie zakończone. Operat nie został przedłożony celem dokonania jego oceny. Ponowne zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy skierowane zostały do SKO w [...] w dniu [...] października 2014 r. oraz w dniu [...] lutego 2015 r., a postanowienia w tej sprawie organ nadzorujący wydał kolejno w dniach [...] listopada 2014 r. i [...] marca 2015 r., uwzględniając złożone zażalenia.
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, aktu w sprawie z wniosku skarżących z dnia 8 maja 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości oraz stwierdził, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3334/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny prawnej prowadzonego postępowania konstatując, że za przebieg postępowania administracyjnego odpowiada organ. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji w realiach rozpoznawanej sprawy jest niewystarczająca z następujących powodów: po pierwsze Sąd ten, stwierdzając, że w sprawie miały miejsce "przewlekłość i bezczynność postępowania", nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska w zakresie zaistnienia w sprawie obu wymienionych instytucji prawnych; po wtóre: stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga wszechstronnego zbadania sprawy, dokonania szeregu ocen, toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w tej mierze nie uznano za wystarczające, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie podnosił, że niemożność zakończenia postępowania wynika ze zdarzeń i okoliczności, na które organ nie ma wpływu. Rolą Sądu pierwszej instancji jest ocena tych zdarzeń - ocena poprawności rozumowania w zakresie twierdzeń o niezależnej od tego organu niemożności zakończenia postępowania.
Działając w granicach związania powołanym wyżej wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyliczył wszystkie czynności podejmowane dotychczas w sprawie przez organ i przez skarżących (łącznie 183), przytoczył treść wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2016 r. poz. 1629) i stwierdził, że przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania nie może być merytoryczna ocena działań organu. O bezczynności organu można mówić tylko wówczas, gdy pomimo istnienia obowiązku i możliwości, nie załatwia w określonej prawnie formie i określonym w prawie czasie sprawy, co do której jest właściwym i kompetentnym. W sprawie ze skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania sąd bada jedynie terminowość i koncentrację podejmowanych czynności, a ewentualnej ich oceny dokonuje jedynie pod katem ustalenia, czy nie są to tzw. czynności pozorowane.
Przy ocenie zasadności przedmiotowej skargi Sąd uznał, że pomimo długości trwania postępowania w sprawie i braku jej zakończenia, w dniu orzekania organowi nie można było postawić zasadnego zarzutu bezczynności ani prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Okres pomiędzy wpłynięciem do organu wniosku o rozgraniczenie przekroczył wprawdzie wielokrotnie termin, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, niemniej zgodnie z art. 35 § 3 kpa do terminów określonych w art. 35 § 2 kpa nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wszystkie dotychczasowe czynności organu nie pozwalają na uznanie, aby organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie mając zamiaru zakończenia sprawy. Wręcz przeciwnie - dążył i dąży do zakończenia sprawy, nie można mu zarzucić braku działań lub ich pozorowanie, ale z przyczyn od niego niezależnych, nie zakończył postępowania. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ ma nie tylko prawo ale i obowiązek oceny przedłożonej dokumentacji geodezyjnej i w przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca dokumentację do poprawy i uzupełnienia.
Skarżący ani Sąd rozpoznający przedmiotową skargę nie mogą wkraczać w merytoryczny zakres uprawnień i obowiązków organu w zakresie sposobu prowadzenia tego postępowania. Nie można więc zarzucać organowi zwłoki z powodu dokonywania oceny dokumentacji geodezyjnej w ramach jego ustawowych obowiązków. Aby organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie mógł umorzyć postępowanie w zakresie zawartych przed geodetą ugód sądowych, powinny one wraz z dokumentacją geodezyjną zostać przedłożone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na co organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie (jak pokazuje nin. postępowanie) nie ma żadnego wpływu, oprócz zwracania się z pytaniami do starosty [...], czy wykonawca złożył do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat pomiarowy [...]. W zakresie zawartych przed geodetą na gruncie dwóch ugód, dotyczących granic działki nr [...] z działką nr [...] i nr [...], organ uznał, że sprawa nie została ostatecznie przez geodetę zakończona, tj. ugody nie zostały przedłożone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec tego organ nie może umorzyć postępowania w tym zakresie.
Skarżący zostali o powyższym kilkakrotnie poinformowani. Pomimo to podnoszą, że wykonawca robót nie mógł złożyć opracowania geodezyjnego do starosty ponieważ nie zostało ono pozytywnie ocenione przez burmistrza. Istotne dla oceny przedmiotowej skargi jest fakt dyscyplinowania przez organ zarówno geodetów, jak i stron postępowania. Organ wyznaczał upoważnionym geodetom terminy wykonania zadań, wzywał do przedłożenia i poprawy dokumentacji, informując w czym upatrywał niespełnienie wymogów prawa przedłożonej dokumentacji, wzywał do korekty harmonogramów działań, ponaglał, odpowiadał na pytania, informował na bieżąco o stanie postępowania strony, cofał upoważnienia dla geodetów i upoważniał nowych. Próbował nawet sam złożyć operat geodezyjny do zasobu. Wszystkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki. Można by mieć jedynie zastrzeżenia co do stosunkowo późnego cofnięcia upoważnienia dla geodety upr. [...] co do granicy działek nr [...] i nr [...], ale ze względu na olbrzymie zaufanie, jakim skarżący darzyli i darzą tego geodetę, zrozumiałym jest, że organ dążył do tego, aby właśnie ten geodeta dokończył swoją pracę.
Również późne cofnięcie temu geodecie upoważnienia w zakresie pozostałych granic spowodowane było próbą wykonania przez pierwszego wykonawcę K. M. obowiązków z art. 12a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że postępowanie było wstrzymywane z przyczyn od organu niezależnych, tj.: brak współdziałania ze strony geodetów niestosujących się do wyników oceny prac geodezyjnych, niestawiennictwo stron, sprzeciwianie się przez skarżących pracom innych geodetów niż R. M. i wzywanie innych geodetów do zaprzestania naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie dokonywania jakichkolwiek czynności rozgraniczeniowych, uniemożliwienie im wejścia na działkę skarżących. Na przebieg sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, z rozpatrzeniem których wiązało się przekazywanie akt do organu wyższego stopnia, przy czym pomimo nieposiadania akt, organ podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej.
Organ, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa, zawiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, dlatego wobec niemożności "wyegzekwowania" złożenia przez pierwszego wykonawcę K. M. dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego (aby móc umorzyć postępowanie co do granic działek, co do których zawarto ugody, zgodnie z zaleceniem SKO w [...]) oraz wobec braku innych, niż zastosowano środków dyscyplinujących w stosunku do geodetów (poza cofnięciem upoważnień, naliczeniem kar umownych, zawiadomieniem o celowości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego czy karnego) do wykonania czynności i przedłożenia dokumentacji geodezyjnej wykonanej zgodnie z żądaniem organu (co do trzeciej granicy skarżących i uczestników Państwa Kwadrans), organ nie był w stanie zakończyć przedmiotowego postępowania. Uwzględniając podejmowane czynności, nie można więc - zdaniem Sądu pierwszej instancji - zarzucić organowi brak staranności lub podejmowanie czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd uznał zatem, że niemożność zakończenia postępowania wynika ze zdarzeń i okoliczności, na które organ nie ma wpływu.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. D. C. i J. C. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 organ ma nie tylko prawo ale i obowiązek oceny przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej, w sytuacji, gdy art. 34 powołanej ustawy dopuszcza inne możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego,
- - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że organ, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy ma prawo wzywać geodetów do poprawy przedłożonej dokumentacji z jednoczesną informacją, w czym upatruje niespełnienie wymogów prawa przedłożonej dokumentacji, w sytuacji gdy art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy jednoznacznie określa sytuację, w której organ ma prawo zwrócić geodecie dokumentację w celu poprawy i uzupełnienia,
- - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez dopuszczenie innych, od przewidzianych w ustawie możliwości zakończenia postępowania, takich jak cofnięcie uprzednio udzielonego upoważnienia geodecie i unieważnienie sporządzonej przez niego dokumentacji, w sytuacji gdy art. 33 i art. 34 powołanej ustawy jednoznacznie określają sposoby zakończenia postępowania rozgraniczeniowego przez organ,
- - błędną wykładnię art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz pominięcie przy orzekaniu art. 30 powołanej ustawy, polegające na przyjęciu, że postępowanie rozgraniczeniowe ze swej istoty składa się z szeregu czynności wykonywanych przez osoby i organy inne niż organ prowadzący postępowanie, przy jednoczesnym braku wskazania (poza osobą geodety, który wykonuje tylko czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, co jednak wprost wynika z przytoczonego przepisu), jakie to miałyby być czynności oraz organy, w sytuacji gdy to Burmistrz jest organem prowadzącym postępowanie rozgraniczeniowe i to w jego gestii leży wydanie rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie decyzją administracyjną bądź rozstrzygnięcia polegającego na przekazaniu sprawy sądowi cywilnemu, ewentualnie zakończenie postępowania przed geodetą ugodą posiadającą moc ugody sądowej.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy, tj.:
- - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przez:
- a) niezasadne przyjęcie przez Sąd, że przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być merytoryczna ocena działań organu, w sytuacji gdy Sąd rozpatrujący skargę na przewlekłość i/lub bezczynność obowiązany jest do uwzględnienia przepisów prawa materialnego, które pozwolą Sądowi na zbadanie celowości i efektywności działań organu,
- b) oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przyczyn do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, polegającej na niewydaniu w terminie ustawowym decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, bądź przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi,
- c) oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przyczyn do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa polegającej m.in. na wielokrotnym przedłużaniu toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, którego okres trwania przekroczył rozsądne granice, bezzasadnym mnożeniu czynności postępowania (powoływanie kilku geodetów, w sytuacji gdy pierwszy wykonał swoje czynności prawidłowo), w tym na podejmowaniu czynności sprzecznych z prawem (unieważnienie przez organ dwóch ugód mających moc ugód sądowych), unieważnieniu czterech dokumentacji rozgraniczeniowych,
- d) błędne uznanie, że przewlekłość charakteryzująca działania organu i niezałatwienie przez niego sprawy w ustawowym terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu oraz nieprawidłowe przyjęcie, że organ ponosi odpowiedzialność za przewlekłość i bezczynność postępowania jedynie w przypadku zaistnienia przyczyn od niego zależnych, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że przedmiotowe postępowanie nie charakteryzuje się przewlekłością i bezczynnością,
- e) błędne uznanie, że przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania nie są przyczynami leżącymi po stronie organu, w sytuacji gdy to właśnie organ a nie geodeta czy strony jest podmiotem prowadzącym postępowanie, kontrolującym jego przebieg, oraz jedynym podmiotem, który władny jest zakończyć postępowanie rozgraniczeniowe przez wydanie decyzji lub skierowanie sprawy do sądu,
- f) wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia, przez oparcie się w przeważającym stopniu na stanowisku zaprezentowanym przez organ, z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, których dogłębna i rzetelna analiza prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność za przewlekłość i bezczynność ponosi organ,
- g) wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez pominięcie ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1556/13, wydanego w przedmiotowej sprawie, dotyczącej rozgraniczenia, skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że istotnym dla oceny przedmiotowej skargi jest fakt dyscyplinowania przez organ zarówno geodetów, jak i stron postępowania, podczas gdy w uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd jednoznacznie przesądził, że: "organ administracji prowadzący postępowanie nie dysponuje w stosunku do geodety środkami dyscyplinującymi",
- - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 8, art. 12 i art. 35 kpa, przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie mogła być załatwiona w terminie krótszym od tego, jaki upłynął w dacie orzekania oraz że organ nie przedłuża terminu załatwienia sprawy w sposób nieuzasadniony, w sytuacji gdy organ co najmniej pięciokrotnie na przestrzeni ostatnich ponad czterech lat miał możliwość zakończenia postępowania rozgraniczeniowego,
- - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 116 § 2 kpa, przez wybiórczą i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą nieuprawnionym pominięciem przez Sąd pierwszej instancji, przy ocenie działań organu, obowiązku załatwienia przez organ sprawy w formie decyzji, w przypadku zaistnienia sytuacji, kiedy jedna ze stron zawiadamia organ o odstąpieniu od zamiaru zawarcia ugody.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść przepisów prawa, których naruszenie zostało zarzucone i wskazano na argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentacja mająca przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie zarzutu w niej zawarte okazały się zasadne. Za niezasadne należy uznać te zarzuty, w których skarżący kasacyjnie upatruje dopuszczalność wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu cywilnego na podstawie art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisu tego wynika bowiem możliwość umorzenia przez organ postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, o ile istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu – wtedy jednak upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
W rozpatrywanej sprawie każdy z upoważnionych geodetów nie wykonał wskazanych czynności, w tym nie przedstawił opinii o niemożności dokonania rozgraniczenia, lecz sporządził operat pomiarowy rozgraniczenia dając w ten sposób wyraz swoim ustaleniom wykluczającym zaistnienie sytuacji opisanej w art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Nie są również zasadne te zarzuty kasacyjne, w których zakwestionowano uprawnienie organu do oceny dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia i zwracania jej upoważnionemu geodecie w celu poprawy popełnionych błędów. W art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca wyraźnie wskazał na wydawanie przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przed wydaniem takiej właśnie decyzji, zgodnie z art. 33 ust. 2 powołanej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Przedmiotem zwrotu geodecie jest zatem sporządzona przez niego dokumentacja, a jej zwrot służy dokonaniu jej poprawy i uzupełnienia.
Ponadto w art. 33 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wyraźnie wskazano, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie są więc trafne zarzuty kasacyjne, w których zarzucono Sądowi pierwszej instancji i w konsekwencji także organowi administracji, brak uprawnienia organu, mającego wydać decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, do podejmowania czynności nakazanych w art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Powołany art. 33 ust. 2 stosuje się jednak wyłącznie wtedy, gdy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, w której rozstrzyga o tym rozgraniczeniu. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy rozgraniczenie następuje w drodze ugody zawieranej na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 33 ust. 1 ustawodawca użył bowiem sformułowania "decyzja o rozgraniczeniu’, a nie sformułowania "decyzja w sprawie rozgraniczenia". O ile więc zarzuty kasacyjne co do tej części sprawy rozgraniczenia, w której organ miałby wydać decyzję o rozgraniczeniu na podstawie zgodnych oświadczeń stron, nie zasługiwały na uwzględnienie, o tyle zasadne okazały się te zarzuty, w których zarzucono naruszenie prawa w części rozgraniczenia, w której zawarte zostały akty ugody w 2012 r.
Oceniając, czy organ administracji prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, należy ustalić, jakie czynności i w jakim celu organ podejmuje, aby stwierdzić, czy są to czynności konieczne lub niezbędne dla rozstrzygnięcia danej sprawy.
W przypadku zawarcia ugód w przedmiotowej sprawie rozgraniczenia nieruchomości ustawodawca nie przewidział szczególnych uprawnień dla organu wobec tych ugód. Z żadnego z przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wynika, aby po zawarciu ugody rozgraniczeniowej przed geodetą organ prowadzący dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe, miał prawo kontrolować dokumentację sporządzoną przez tego geodetę i oczekiwać, aby dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nawet w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wyraźnie wskazał, że: "Zadaniem geodety jest wówczas nakłanianie ich [stron] do zawarcia ugody, która (jeżeli do niej dojdzie) definitywnie kończy istniejący spór i wywołuje skutki prawne od daty jej podpisania. Z drugiej jednak strony geodeta jest zobowiązany do badania przesłanek uzasadniających podpisanie ugody."
Zgodnie z art. 31 ust. 4 zd. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, dlatego organ prowadzący dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe nie jest uprawniony do jakiejkolwiek ingerencji w zawarty akt ugody, jak również nie jest uprawniony do wiążącej oceny jej zgodności z obowiązującym prawem. Jedynym obowiązkiem organu jest ocena, w jakim zakresie przedmiot zawartej ugody pokrywa się z przedmiotem prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, aby w części objętej aktem ugody zakończyć postępowanie rozgraniczeniowe decyzją o umorzeniu tego postępowania.
Odrębną kwestią jest przyjęcie dokumentacji sporządzonej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części dotyczącej rozgraniczenia zakończonego aktem ugody. Okoliczność ta w żaden sposób nie jest przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ brak jest podstawy prawnej, aby wymóg ten miał być oceniany w tym postępowaniu, gdy zawarty został akt ugody. Dopiero, gdy dane zawarte w akcie ugody zostaną zgłoszone do ich wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków, zaktualizują się obowiązki właściwego organu ewidencyjnego w zakresie oceny dokumentacji sporządzonej przez geodetę i jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12a ust. 1, art. 12b i art. 24 ust. 1 - 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Należy przy tym podkreślić, że przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) - zgodnie z treścią § 1 - określają jedynie rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Z przepisów tych nie wynika, aby po zawarciu aktu ugody rozgraniczeniowej a przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z powodu zawartej ugody, organ był uprawniony do oceny dokumentacji wykorzystanej do zawarcia tej ugody lub aby dokumentacja ta miała być przed wydaniem powołanej decyzji przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Skoro akty ugody dotyczące rozgraniczenia pomiędzy działkami nr ew. [...] a nr ew. [...] i [...] zostały zawarte na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu [...] września 2012 r. to w tym zakresie Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie miał podstaw prawnych do podejmowania czynności wobec dokumentacji wykorzystanej do tych ugód. Podejmowanie takich czynności skutkujące niewydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w zakresie objętym aktami ugody po ich zawarciu należy więc uznać za przewlekłe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez organ. Stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego należy uznać za mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem czynności podejmowane przez organ w zakresie objętym aktami ugody nie znajdowały uzasadnienia w obowiązującym prawie, to nie było przeszkód do wydania w tym zakresie decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ze względu na zawarte akty ugody już w 2012 r., po zawarciu tych aktów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 149 § 1 ppsa (o treści obowiązującej przed dniem 15 sierpnia 2015 r. - zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2015 r. poz. 658) w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.