Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1958/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/16 oddalił skargę [...] (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżący pismem z dnia 24 marca 2015 r. wniósł o zajęcie stanowiska oraz wyjaśnienie powodów, dla których budynek gospodarczy posadowiony na dawnej parceli gruntowej wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], której jest właścicielem, przypisany jest do działki ewidencyjnej nr [...], zaś mapa ewidencyjna wskazuje, że granica między działką [...] i [...] przebiega na zachód od budynku błędnie sugerując, że budynek ten faktycznie posadowiony jest na działce nr [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu [...] - 7 miasto [...], polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzonego dla obrębu [...] - 7 jednostka ewidencyjna [...] - miasto, polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia 20 września 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542, ze zm.; dalej jako rozporządzenie) i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej jako ustawa) i wskazał, że skarżący do wniosku z dnia 24 marca 2015 r. załączył kopię planu inwentaryzacyjnego i projekt podziału parterowego domu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] nr [...] w skali 1:1000 wykonanego dnia 15 maja 1997 r. przez budowniczego [...] - biegłego sądowego; wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z dnia 13 maja 1977 r. nr ks. zam. 650/77 wykonanego przez WBGiTR w [...] - Oddział w [...]; wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 21 kwietnia 1988 r., sygn. akt I Cr 167/88; wypis z rejestru gruntów; wypis z wykazu synchronizacyjnego dla działki nr [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. [...]; postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 czerwca 1978., sygn. akt l Ns 38/77. Natomiast w wykonaniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. uzupełniono akta sprawy o dokumenty z akt księgi wieczystej nr [...], dotyczące pgr.

1. 1. kat. [...].

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że operat ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] - 7 jednostka ewidencyjna [...] - miasto założono w latach 1977-1979, w oparciu o mapę zasadniczą w skali 1:1000 (operat pomiarowy z dnia 27 czerwca 1979 r. nr 271/6-322/79) na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 6 poz.

32) oraz załącznika do zarządzenia ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zatytułowanego "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów zmian" (M.P. Nr 11, poz. 98). Obwieszczenie Wojewody [...] z dnia 7 maja 1984 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją miasta [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1984 r. (Nr 9, poz. 43). Dotychczasowy operat ewidencji gruntów założony w oparciu o kataster gruntowy stracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia ww. obwieszczenia.

Odnosząc się zaś do działek wskazanych we wniosku organ wyjaśnił, że aktualnie w rejestrze gruntów obrębu [...] - 7 działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,4218 ha objęta KW nr [...] figuruje w jednostce rejestrowej G 390 jako własność skarżącego. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.0540 ha wykazana jest w jednostce rejestrowej G 389 jako współwłasność [...] w 1/8 części, [...] w 1/8 części i [...] w 3/4 częściach. W rejestrze gruntów dla miasta [...], założonym w maju 1962 r. (operat nr 271/6/6/64) pod numerem rejestru 412 figurują działki nr [...],[...],[...],[...],[...] stanowiące własność [...]. Według aktu notarialnego z dnia 5 kwietnia 1966 r. Rep A nr [...][...] darował córce [...] połowę nieruchomości objętej wykazem hipotecznym nr 1997 gminy katastralnej [...], składającej się z działek gruntowych [...],[...],[...],[...] o pow. 5809 m2 wpisanej dotychczas na rzecz [...] i [...] po połowie.

Strony wniosły, aby na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 1 czerwca 1965 r. i umowy objętej niniejszym aktem urządzono dla Lwh 1997 gminy katastralnej [...] nową księgę wieczystą, a w dziale II wpisano własność na rzecz [...] w 6/12 częściach na podstawie tej umowy w miejsce [...],[...] w 1/12 części, [...] w 1/12 części, [...] w 1/12 części, [...] w 1/12 części, [...] w 1/12 części, [...] w 1/12 części - dzieci [...] i [...] - w miejsce [...].

Następnie organ szczegółowo odniósł się do każdego z załączonych do wniosku skarżącego dokumentów i doszedł do przekonania, że w postępowaniu wykazano, że stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] jest zgodny z dokumentami posiadanymi przez Starostę [...]. Zdaniem organu istnieją dokumenty takie jak np. wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 21 kwietnia 1988 r., sygn. akt I Cr 167/88, które mogą poddawać w wątpliwość istniejący stan ewidencyjny, ale nie mogą one stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Kluczowe znaczenie zaś ma rejestrowy charakter ewidencji gruntów i budynków. Informacje w niej ujawniane muszą posiadać swoje źródło w stosownej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej odnośnie do przebiegu granic, wymienionej w § 36 rozporządzenia oraz prawnej odnośnie do danych podmiotowych (art. 23, 24 ustawy).

Zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno - deklaratoryjny, a organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Stąd poprzez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał regulacje rozporządzenia i stwierdził, że wyliczenie zawarte w § 36 rozporządzenia stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia, jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument.

W tym kontekście wyjaśnił, że skarżący domagając się aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej, powinien powołać się na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki ew. nr [...] z działką ew. nr [...], aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Zmiana przebiegu południowej granicy ww. działek byłaby uzasadniona również w przypadku wykrycia przez organ prowadzący ewidencję, że przebieg tej granicy wykazany jest w sposób błędny, czyli sprzeczny z dokumentacją pozostającą w zasobach organu. W każdym jednak przypadku - zarówno żądania wnioskującego o dokonanie aktualizacji, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia.

Mając to na względzie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione. Odnosząc się zaś do wskazanych przez skarżącego podstaw dokonania aktualizacji przebiegu granicy działki [...] z działką [...] stwierdził, że żaden z przedstawionych przez niego dokumentów nie może stanowić takiej podstawy. Zdaniem Sądu projekt podziału sporządzony przez biegłego sądowego [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 czerwca 1978 r., sygn. akt I Ns 38/77 dotyczył wyłącznie wyodrębnienia lokali nr I i II w domu mieszkalnym położnym na pbud. 1681/1. Projekt ten nie został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a sporządzony został przez osobę nieposiadającą uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W postępowaniu tym nie doszło do jakiegokolwiek podziału parcel gruntowych i parceli budowlanej, nie miało więc w nim miejsca ustalanie przebiegu granic parcel, a jedynie przyznanie na własność lub współwłasność dotychczasowym współwłaścicielom poszczególnych parcel oraz wydzielonych lokali mieszkalnych.

Zdaniem Sądu wynika to niezbicie z treści postanowienia Sądu Rejonowego oraz sporządzonego przez biegłego sądowego projektu podziału domu mieszkalnego. Nie może ono więc być wykorzystane w sposób, w jaki chciałby tego skarżący, ponieważ nie wywołało żadnych skutków prawnych w zakresie danych dotyczących przebiegu granic parcel gruntowych [...] i [...] i parceli budowlanej [...]. Sąd nie podzielił przy tym twierdzeń skargi, że orzeczenie to wraz z "załącznikiem mapowym" spełnia wymogi jakiegokolwiek z dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia.

W ocenie Sądu podstawy do zmiany przebiegu granicy między działkami objętymi wnioskiem nie może również stanowić wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 21 kwietnia 1988 r., sygn. akt I Cr 167/88 z przyczyn, które wskazał organ. Sprawa zakończona powołanym wyrokiem toczyła się przeciwko [...] o roszczenie z art. 231 k.c. - zobowiązanie do przeniesienia własności części pgr. [...] i powództwo zostało oddalone. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że parcela gruntowa [...] jest zabudowana budynkiem stodoły, jednakże w chwili wydawania tego wyroku obowiązywała już (od 1984 r.) ewidencja gruntów i budynków dla obr. Nr 7 jedn. ewid. [...] - miasto i pgr. Wyrok ten nie rozstrzygał natomiast w żaden sposób o przebiegu granicy między obecnymi działkami ew. [...] i [...] ani też o przebiegu granicy parceli gruntowej pgr. 753/5 z parcelą budowlaną pbud. [...]. Powództwo w tej sprawie zostało oddalone, a w sprawie nie była sporządzona żadna dokumentacja geodezyjno - kartograficzna.

Następnie Sąd przeszedł do oceny treści wyrysu mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu 13 maja 1977 r. która, zdaniem skarżącego, świadczy o przynależności budynku stodoły do pgr. [...] i stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia operatu pomiarowego wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 10 stycznia 1968 r. nr 271/6-682/68 "Remiza Straży Pożarnej w [...] ". Operatem tym pb. [...] podzieliła się na pb. [...] i [...]. Pb. [...] przeznaczona została do wywłaszczenia, zaś pb. [...] pozostała przy właścicielu. Tym też operatem podzieliła się pgr [...] na pgr. [...] i [...]. Na mapie sytuacyjnej podziału będącej częścią składową ww. operatu (mapa katastralna), na budynku stodoły widnieje przehaczenie (tj. symbol przynależności do działki) świadczące o tym, że budynek ten jest częścią składową pb. [...], odpowiadającej obecnej działce ew. nr [...].

Znak ten widnieje także na sporządzonej przez organ w toku postępowania kopii przeskalowanej mapy katastralnej. Sąd zauważył, że z opisu widniejącego na tym wyrysie wynika, że został on sporządzony w dniu 13 maja 1977 r. na podstawie operatu nr 271/6-682/68 "Remiza Straży Pożarnej w [...] " dlatego też, w jego ocenie zasadnie organy uznały, że brak na nim przehaczenia świadczącego o przynależności budynku stodoły do parceli budowlanej [...] (obecnie działka ew. [...]) jest wynikiem błędu popełnionego przy jego sporządzaniu. Tym samym błędne jest stanowisko skarżącego, że przebieg granicy między działkami [...] i [...] przedstawiony zarówno na mapie katastralnej jak i ewidencyjnej jest niezgodny z jej przebiegiem przedstawionym na wyrysie z dnia 13 maja 1977 r. i że ten właśnie wyrys obrazuje przebieg prawnej granicy między działkami, dlatego przebieg granicy na mapie ewidencyjnej musi być zgodny z nim, oraz spójny z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 czerwca 1978 r., sygn. akt I Ns 38/77.

Przeciwnie, to wyrys, na który powołuje się skarżący twierdząc, że był on "podstawą prawną do wszystkich czynności prawnych związanych z działkami" jest obarczony błędem, którego istnienie w sposób prawidłowy wykazały i szczegółowo uzasadniły organy, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Ponadto zdaniem Sądu wskazanie przez organy, że dane ewidencyjne dotyczące granic i powierzchni przedmiotowych działek ewidencyjnych zostały określone w latach 1975-1978 i stały się obowiązujące z dniem 7 maja 1984 r. uzasadniało podjęcie w toku postępowania czynności mających na celu analizę dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wykazania przebiegu tej granicy na aktualnej mapie ewidencyjnej. Na mocy Obwieszczenia Wojewody [...] z dnia 7 maja 1984 r. dotychczasowy operat założony w oparciu o kataster gruntowy utracił moc obowiązującą i został zastąpiony z tym dniem nową ewidencją miasta [...]. Nowy operat został założony w oparciu o mapę zasadniczą stanowiącą część składową operatu pomiarowego nr 271/6-322/79 z dnia 27 czerwca 1979 r. Granicę między działkami ew. [...] i [...] naniesiono według operatu pomiarowego nr 271/6-682/68. Po uwzględnieniu podziału działki nr [...] na [...] i [...] poprzedniczka prawna skarżącego [...] w protokołach przesłuchania strony potwierdziła użytkowanie ww. działek.

Uczyniła to również w protokole ogłoszenia stanu władania z dnia 27 maja 1980 r. w pozycjach obejmujących te działki. Zatem nie kwestionowała wskazanych tam danych ewidencyjnych. Sąd zwrócił również uwagę, że organy pozyskały akta księgi wieczystej Kw [...] oraz Kw [...] (obecnie odpowiednio [...] oraz [...]) i przeanalizowały wypisy z wykazu synchronizacyjnego sporządzone dnia 23 kwietnia 2009 r. przez geodetę uprawnionego [...]. W rezultacie stwierdziły, że od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków do chwili obecnej działki [...] i [...] nie zmieniły oznaczenia i powierzchni.

Natomiast w dokumentach dotyczących wpisu pgr. [...] z Kw [...] nie znaleziono opisu tej parceli ani innych parcel będących przedmiotem umowy darowizny na rzecz m.in. [...]. Jednak w księdze tej w rubryce 1.4 Oznaczenia podrubryka 1.4.1. Działka ewidencyjna, Lp. 6 jako sposób korzystania z [...] wskazano "nieruchomość rolna". Dokonaną przez organy analizę zgromadzonych dokumentów Sąd I instancji uznał za prawidłową i wszechstronną.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 24 ust. 2a oraz 2b ustawy w zw. z § 36 rozporządzenia, polegające na ich błędnej wykładni, przejawiającej się ustaleniem, że dokumenty przedstawione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jako że nie stanowią one dokumentacji geodezyjnej, podczas, gdy dokumenty te zostały sporządzone na użytek postępowania sądowego lub administracyjnego, odnoszą się do przebiegu granic parceli gruntowych, znajdowały się w posiadaniu organu w chwili wydania decyzji, a czynności nimi stwierdzone pomimo, że warunkowały dokonanie zmian w ewidencji, ze swej natury nie wymagały sporządzenia dokumentacji geodezyjnej w rozumieniu organu;
2. 2. naruszenie § 37 rozporządzenia, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, tj. na nieprzeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy działki, pomimo ustalenia, że posiadane dokumenty nie pozwalają na dokonanie aktualizacji, a jednocześnie oceniając przez ich pryzmat dane zawarte w ewidencji, nie są wiarygodne;
3. 3. naruszenie § 44 rozporządzenia, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, poprzez odmowę aktualizacji operatu pomimo ustawowego obowiązku utrzymania ewidencji w stanie aktualności;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przejawiające się ograniczeniem weryfikacji wyłącznie do analizy formy przedłożonych przez skarżącego dokumentów, oceniając je przez pryzmat ich przydatności dla przeprowadzenia aktualizacji ewidencji, podczas gdy istotą skargi, a wcześniej działań przed organami było odwołanie się do obowiązku organu prowadzącego ewidencję, jakim jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, a w konsekwencji zobligowanie organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do istniejących w sprawie rozbieżności.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 134 § 1 p.p.s.a., upatrując naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się przez Sąd I instancji wyłącznie do weryfikacji przedłożonych przez skarżącego dokumentów, a pominięcie odwołania się przez skarżącego do obowiązku organu prowadzącego ewidencję do utrzymywania jej w stanie aktualności.

Zarzut ten w realiach rozpoznawanej sprawy nie mógł osiągnąć skutku.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania Sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 56/06; z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 766/16). W niniejszej sprawie nie sposób jest dopatrzyć się takiej sytuacji.

Sąd I instancji odniósł się do ustaleń faktycznych organów dokonanych na podstawie dostępnych w zasobach map katastralnych, operatów, protokołów, dokumentów z ksiąg wieczystych, stanowiska skarżącego oraz przedłożonych przez niego dokumentów i dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co znalazło wyraz w motywach rozstrzygnięcia, które czyni zadość wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2a oraz 2b ustawy w zw. z § 36 rozporządzenia należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1. 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
2. 2) w celu podziału nieruchomości;
3. 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
4. 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
5. 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
6. 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
7. 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
8. 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. Powyższe zasady dotyczące wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych ma obowiązek respektować także organ ewidencyjny, dokonując z urzędu aktualizacji danych dotyczących przebiegu granic, celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym lub faktycznym, lub celem wyeliminowania danych błędnych.

Konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony.

Domagając się aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej, skarżący winien powołać się – stosownie do regulacji wynikającej z § 36 rozporządzenia - na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki, aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Zmiana przebiegu granicy między działkami ew. [...] i [...] byłaby uzasadniona również w przypadku wykrycia przez organ prowadzący ewidencję, że przebieg tej granicy wykazany jest w sposób błędny, czyli sprzeczny z dokumentacją pozostającą w zasobach organu. Taka sytuacja jednak w sprawie nie wystąpiła.

W każdym jednak przypadku - zarówno żądania wnioskującego o dokonanie aktualizacji, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia.

Wobec przedstawionej wyżej regulacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 czerwca 1978 r., sygn. akt I Ns 38/77 została zniesiona współwłasność nieruchomości składająca się z pbud. [...] oraz pgr. [...] i [...], a nadto została ustanowiona odrębna własność lokali nr I i II w domu mieszkalnym położonym na pbud. [...]. Projekt podziału sporządzony w tym postępowaniu przez biegłego sądowego [...] dotyczył wyłącznie wyodrębnienia lokali nr I i II w domu mieszkalnym położnym na pbud. [...]. Projekt ten nie został przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sporządzony został przez osobę nie posiadającą uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W postępowaniu tym nie doszło do podziału parcel gruntowych i parceli budowlanej, a zatem nie nastąpiło ustalanie przebiegu granic parcel, a jedynie przyznanie na własność lub współwłasność dotychczasowym współwłaścicielom poszczególnych parcel oraz wydzielonych lokali mieszkalnych.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że powyższe dokumenty nie spełniają wymogów jakiegokolwiek z dokumentów, o których mowa w § 36 rozporządzenia. Podobnie podstawy do zmiany przebiegu granicy między działkami ew. nr 4861/1 i 4861/2 nie może stanowić również wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 21 kwietnia 1988 r., sygn. akt I Cr 167/88 bowiem dotyczył on zobowiązania do przeniesienia własności części pgr. [...] tj. roszczenia z art. 231 k.c.

Należy także podzielić argumentację Sądu Wojewódzkiego odnośnie wyrysu mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu 13 maja 1977 r. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia operatu pomiarowego wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 10 stycznia 1968 r. za Nr 271/6-682/68, "Remiza Straży Pożarnej w [...] ". Operatem tym pb. [...] podzieliła się na pb. [...] i [...]. Pb. [...] przeznaczona została do wywłaszczenia, zaś pb. [...] pozostała przy właścicielu. Tym też operatem podzieliła się pgr. [...] na pgr. [...] i [...]. Na mapie sytuacyjnej podziału będącej częścią składową w/w operatu (mapa katastralna), na budynku stodoły widnieje przehaczenie (tj. symbol przynależności do działki) świadczące o tym, że budynek ten jest częścią składową pb. [...], odpowiadającej obecnej działce ew. nr [...]. Znak ten widnieje także na sporządzonej przez organ w toku postępowania kopii przeskalowanej mapy katastralnej.

Skoro więc, jak wynika z opisu widniejącego na tym wyrysie, sporządzony on został w dniu 13 maja 1977 r. na podstawie operatu Nr 271/6-682/68, ("Remiza Straży Pożarnej w [...] ") to zasadnie uznały organy oraz Sąd pierwszej instancji, że brak na nim przehaczenia świadczącego o przynależności budynku stodoły do parceli budowlanej [...] (obecnie działka ew. [...]) jest wynikiem błędu popełnionego przy jego sporządzaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia § 37 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, w razie braku dokumentacji wymienionej w przepisie § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38.

Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności. Polega ono wyłącznie na rejestrowaniu stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy, w tym także sądy. Podkreślić też należy, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy, wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r., nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.

Zatem w razie powstania sporu, co do tego jak przebiega granica dwóch ewidencyjnych działek ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze rozgraniczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 29 i n. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albo odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takich postępowaniach rozstrzygnięcia w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji określone zostały w § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi decyzja administracyjna lub prawomocne orzeczenie sądowe.

W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie. Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja lub prawomocny wyrok sądu będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nawet wieloletnie użytkowanie budynku, czy gruntu nie może stanowić podstawy do zmiany przebiegu granic na mapie ewidencyjnej. Jak bowiem wskazano wyżej, wątpliwości co do tego jak przebiega granica dwóch ewidencyjnych działek ujawniona w operacie gruntów, powinny być rozstrzygane w drodze rozgraniczenia nieruchomości o którym mowa w art. 29 i n. ustawy lub w procesie cywilnym.

I dopiero dokumenty uzyskane w wyniku przeprowadzenia tych postępowań mogą stanowić podstawę do realizacji przez starostę w ramach powierzonych mu zadań prowadzenia ewidencji, utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Ale tylko w oparciu o dostępne dla organu dokumenty i materiały źródłowe, co wprost wynika z brzmienia przepisu § 44 rozporządzenia. Stąd zarzut naruszenia tego przepisu, przez jego błędną wykładnię nie jest usprawiedliwiony.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.