Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. D., D. M. K. i W. O. i stwierdził nieważność uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w przedmiocie nadania kategorii drodze.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 4 września 2003 r. uchwałę Nr XVI/239/2003 w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).
W dniu 29 października 2009 r. E. D., D. M. K. i W. O. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, zarzucając jej naruszenie:
- – art. 7 ust. 3 w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez zaliczenie do kategorii gminnych dróg publicznych ul. [...], która nie należy w całości do m.st. Warszawy;
- – art. 64 Konstytucji RP w zakresie, w jakim m.st. Warszawa zaliczyło do kategorii dróg gminnych drogę niestanowiącą w całości własności m.st. Warszawy.
W skardze skarżące domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w jakim zaliczono do dróg gminnych ul. [...] (pozycja [...] załącznika Nr 1 do uchwały z 4 września 2003 r.). Wniosły przy tym o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci m.in.:
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z [...] marca 2008 r. na okoliczność następstwa prawnego po T. O.,
- – zawiadomień o zmianie w rejestrze gruntów z [...] stycznia 2012 r. na okoliczność posiadania przez skarżące prawa własności (współwłasności) działki nr [...] o powierzchni 244 m², stanowiącej fragment ul. [...] oraz na okoliczność władania ww. nieruchomością przez Prezydenta m.st. Warszawy i przeznaczenia nieruchomości pod drogę.
W uzasadnieniu skarżące podniosły, że uchwałą z 4 września 2003 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaliczyła ul. [...] w Warszawie do kategorii dróg publicznych, gdy tymczasem fragment ul. [...] (działka nr [...]) stanowiła własność T. O., a obecnie - własność skarżących w udziałach po 1/3. Działka ta nigdy nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, nie została również nabyta przez m.st. Warszawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). T. O. nigdy nie utracił prawa własności tej nieruchomości, co potwierdzają również dane w rejestrze gruntów (nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej). Tymczasem została ona w ramach zaskarżanej uchwały zaliczona do kategorii dróg publicznych.
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2817/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2 i 7 ust.
2) stanowi akt prawa miejscowego. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych droga gminna stanowi drogę publiczną. W myśl art. 2a ust. 2 ww. ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W tych okolicznościach zaliczenie do dróg gminnych drogi, która nie jest własnością gminy, narusza art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazana w skardze uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Jednakże w ocenie Sądu skarżące nie wykazały interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy. Nie można bowiem uznać, że informacje zawarte w kserokopiach wypisów z rejestru gruntów z [...] stycznia 2012 r., dotyczących działki nr [...] oraz wskazującego jako współwłaścicieli działki nr [...] skarżące, jak i przedstawionej kserokopii księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością T. O. (poprzednika prawnego skarżących), a z której to nieruchomości, jak wynika z przywołanego wyżej wypisu, pochodzi działka nr [...], potwierdzają w sposób niewątpliwy istnienie prawa własności skarżących do działki nr [...], a w konsekwencji istnienie ich interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej w skardze uchwały. Skarżące nie przedstawiły bowiem dokumentu potwierdzającego istnienie tytułu własności działki nr [...] przysługującego im samym lub też T. O. (zmarłemu w dniu [...] września 2007 r.) w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Ze złożonej kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa II Wydziału Cywilnego z 17 marca 2008 r., II Ns 1689/07, wynika następstwo prawne skarżących po T. O. Brak jest jednak dowodu, na podstawie którego stwierdza się istnienie prawa własności nieruchomości.
Sąd zauważył jednocześnie, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie wykazała istnienia po jej stronie prawa własności do spornej działki. Nie można bowiem podzielić poglądu, że gmina nabyła prawo własności do tej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten dotyczy bowiem nieruchomości zajętych pod drogi przed 31 grudnia 1998 r., podczas gdy zajęcie spornej nieruchomości pod drogę gminną nastąpiło na mocy uchwały z 4 września 2003 r.
Jednakże mimo braku wykazania przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy przysługującego gminie prawa własności działki nr [...], Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawo własności do tej działki przysługuje skarżącym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły E. D., D. M. K. i W. O. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 2422/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na ustalenia faktyczne wykluczające interes prawny skarżących do zaskarżenia uchwały w zakresie działki nr [...]. Przedstawione wypisy mają moc dokumentów urzędowych. Przy stwierdzeniu, że została przedstawiona kserokopia księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością T. O. (poprzednika skarżących), a z której to nieruchomości, jak wynika z powołanych wypisów, pochodzi działka o nr [...], przy bezspornym ustaleniu, że m.st. Warszawa nie ma tytułu prawnego do działki nr [...], kwestionowanie interesu prawnego skarżących nie jest zasadne. Nie jest także zasadny wywód kwestionujący moc kserokopii wypisów z rejestru gruntów na podstawie regulacji rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), jeżeli wpis dotyczył T. O., którego następcami prawnymi są skarżące.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie, skarżące posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy kategorii dróg gminnych.
Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenia faktyczne wykluczające interes prawny skarżących, a w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a.
Dokonując zatem oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podał, że art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co wynika wprost z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to już przed podjęciem takiej uchwały działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy.
W związku z powyższym przy ocenie zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., w którym Sąd przesądził, że m.st. Warszawa nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Zatem Rada Miasta nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim zaliczono do kategorii dróg gminnych ul. [...].
W konsekwencji Rada m.st. Warszawy podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w stosownym zakresie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r. skargę kasacyjną wniosła Rada m.st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 p.p.s.a., co spowodowało błędną interpretację wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających niezbędnych do wykazania, że skarżące mają interes prawny do wniesienia skargi w odniesieniu do działki nr [...], lub poprzez pominięcie dowodu istniejącego w aktach sprawy, tj. mapki sytuacyjnej określającej działki pod ulicą [...], a także poprzez pominięcie oceny istniejących dowodów na skutek błędnie przyjętej interpretacji wykładni wyroku NSA.
Wskazując powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej kwestionuje fakt uznania przez Sąd I instancji, że skarżące dysponują interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy kategorii dróg gminnych. W jego ocenie wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądzał tej kwestii w sposób wiążący dla Sądu I instancji.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., nie tylko uznał, że niezasadne było kwestionowanie mocy dowodowej kserokopii dokumentów przedstawionych przez skarżące na okoliczność posiadania tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], zajętej przez ul. [...], ale wprost stwierdził, że wobec treści tych dokumentów "kwestionowanie interesu prawnego skarżących nie jest zasadne". Trudno obecnie o bardziej jednoznaczne stwierdzenie, że skarżące posiadają interes prawny do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę rady m.st. Warszawy.
Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie może on przynieść oczekiwanego rezultatu. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej jego naruszenia upatruje w nieprzeprowadzeniu uzupełniających dowodów niezbędnych do wykazania, że skarżące miały interes prawny do wniesienia skargi w odniesieniu do drugiej działki zajętej przez ul. [...] - nr [...]. Tymczasem w sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości co tego, że skarżące nie dysponowały żadnym tytułem prawnym, nie mówiąc już nawet o prawnorzeczowym, do tej działki. Nie było wiec żadnego powodu, by dowód na tę okoliczność przeprowadzać. Roszczenia skarżących dotyczyły wyłącznie działki nr [...], a okoliczność, że ul. [...] przebiega także przez działkę nr [...], nie była przedmiotem jakiegokolwiek sporu. Wydaje się, że autor skargi kasacyjnej, co wynika z końcowej części jej uzasadnienia, formułując ten zarzut, dążył do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd I instancji, przyjmując istnienie po stronie skarżących interesu prawnego i uznając skargę za zasadną, powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części dotyczącej ul. [...] położonej na działce nr [...], gdy tymczasem zaskarżony wyrok stwierdzał nieważność uchwały w odniesieniu do całej ul. [...], a więc również w części położonej na działce nr [...].
Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., dotyczącego wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości, a które to postępowanie było w niniejszej sprawie zbędne z uwagi na brak tych wątpliwości odnośnie do działki nr [...], to zarzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny - jako organ władzy działający na podstawie i w granicach prawa - nie jest uprawniony do poszukiwania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, bo takie działanie naruszałoby obowiązek wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Samo uzasadnienie skargi kasacyjnej, bez sformułowania w podstawie kasacji zarzutów właściwych przepisów prawa, nie może zostać uznane za prawidłowe. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma bowiem za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., GSK 1423/04).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.