Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1959/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1428/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło M. Ś. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], dz. ew. nr [...] o pow. [...]m2 w obr. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowe postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 13 lutego 2019 r., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 20 lutego 2019 r. Wobec powyższego stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że skarżąca nie wnosiła o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy nie jest natomiast uprawniony do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) bez stosownego wniosku strony. Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, że brak znajomości przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym niewiedza osoby zainteresowanej co do sposobu obliczania terminów nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu. W zaskarżonym postanowieniu zostało zawarte prawidłowe pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. Ś., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 134 K.p.a., art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 141 K.p.a.;
2. 2) art. 144 K.p.a. w zw. z art. 141 K.p.a.;
3. 3) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone M. Ś. w dniu 13 lutego 2019 r. Świadczy o tym podpis osoby uprawnionej do odbioru przesyłki, znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia. Ponieważ zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone 13 lutego 2019 r., to termin do zwrócenia się z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 20 lutego 2019 r. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w placówce poczty polskiej w dniu 27 lutego 2019 r. Tym samym, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ś., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie narusza przepisów obowiązującego prawa i błędne przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym wniosek został złożony w dniu 27 lutego 2019 r., tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji, które nastąpiło w dniu 13 lutego 2019 r. a tym samym niezasadne stwierdzenie, że składający wniosek przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku sprzecznego z prawem, pozostawiającego w obrocie prawnym zaskarżone postanowienie, przez co naruszono zasadę praworządności, wnikliwości i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., art. 129 § 2 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. i niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do rzetelnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy;
4. 4) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
5. 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowej oceny przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 129 § 2 K.p.a. i błędne przyjęcie, że termin do zwrócenia się z wnioskiem do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 20 lutego 2019 r., tj. po 7 dniach - co jest rażąco sprzeczne z brzmieniem art. 129 § 2 K.p.a. który przewiduje termin 14 dniowy;
6. 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia zawierającego stanowisko Sądu poparte spójną i logiczną argumentacją, co powoduje, że skarżąca nie wie dlaczego Sąd I instancji uznał, że termin 14 dniowy przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a. upłynął w dniu 20 lutego 2019 r. w sytuacji kiedy Sąd stwierdza, że skuteczne doręczenie skarżącej postanowienia organu I instancji nastąpiło w dniu 13 lutego 2019 r. - podczas gdy okoliczności te ze względu na przyjęte rozstrzygnięcie powinny zostać wyjaśnione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości;
7. 7) art. 151 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania, mimo że nie zachodziły podstawy do oddalenia skargi - co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, w której skarżąca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła w dniu 27 lutego 2019 r. skutecznie i zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., na który powołał się Sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości;
2. 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
4. 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zauważyć jednak trzeba, że stosownie do art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a. regulującym tryb składania zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednocześnie w art. 141 § 2 K.p.a. jednoznacznie wskazano, że termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.

W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi wątpliwości, że w przypadku postanowień wydanych przez naczelne, centralne organy administracji państwowej oraz samorządowe kolegia odwoławcze stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniesienie jako środka zaskarżenia od postanowienia wydanego przez jeden z organów wymienionych w art. 127 § 3 K.p.a. nie oznacza, że w tym wypadku istnieje inny termin do złożenia środka odwoławczego niż w przypadku wniesienia środka odwoławczego od postanowienia wydanego przez inny organ. Takie wydłużenie terminu do złożenia jest niczym nieuzasadnione. Ustawodawca w przypadku środków odwoławczych nie statuuje innych zasad w zakresie terminów i charakteru samego środka w stosunku do organów centralnych, terenowych i samorządowych kolegiów odwoławczych i innych organów administracji publicznej. Treść art. 127 § 3 K.p.a. wskazuje jedynie, że podstawowym elementem odróżniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od innych "zwykłych" środków zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej jest jedynie brak dewolutywności wniosku.

Nie oznacza to jednak wprowadzenia zupełnie nowych reguł rozpoznawania tego środka zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 827/17; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Zakamycze 2000, s. 787).

Ponadto jak podnosi się na tle interpretacji art. 144 K.p.a. "odesłanie do odpowiedniego stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienia cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego (B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 534-535). "Odpowiednie" zastosowanie przepisów rozdziału 10 działu II K.p.a. nie może zatem podważać rozwiązań dotyczących składania środków odwoławczych od wydanych w toku postępowania administracyjnego postanowień, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Termin do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia został jasno określony w art. 141 § 2 K.p.a., posiada on charakter zawity, a ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków w sytuacji, gdy postanowienie zostanie wydane przez naczelny lub centralny organ administracji albo samorządowe kolegium odwoławcze.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że kwestionując prawidłowość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2019 r. M. Ś. powinna wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym należało go wnieść w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W sprawie miał bowiem zastosowanie termin, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a., a nie termin 14-dniowy przewidziany w art. 129 § 2 K.p.a., odnoszący się do odwołań od decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2019 r. zostało skutecznie doręczone M. Ś. w dniu 13 lutego 2019 r., a zatem termin do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 20 lutego 2019 r. Wobec przesłania przez skarżącą kasacyjnie przedmiotowego wniosku w dniu 27 lutego 2019 r. przyjąć należało, że został on złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie wszczęcia postępowania zawierało właściwe pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia wraz z podaniem prawidłowej podstawy prawnej. Treść ww. pouczenia była wyczerpująca i nie powinna nasuwać wątpliwości. Wyjaśniono bowiem, że na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to zasadnie skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że Sąd I instancji wskazuje, że w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 2 K.p.a. i równocześnie Sąd stwierdza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w ww. przepisie, podczas gdy wniosek został złożony z zachowaniem 14 dniowego terminu. Jednak to błędne stwierdzenie Sądu, co do niezachowania terminu 14 dniowego nie może powodować uwzględnienia skargi, albowiem podstawową kwestią jest, że w sprawie nie ma zastosowania art. 129 § 2 K.p.a. i termin 14 dniowy, a termin 7 dniowy wynikający z art. 141 § 2 w zw. art. 144 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest jednak równoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jest to bowiem przepis procesowy, co do którego obowiązuje zasada wynikająca z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którą naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy może być podstawą skargi kasacyjnej, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie oddalenie skargi było prawidłowe wobec uchybienia przez M. Ś. terminu 7-dniowego, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a., do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem wynik sprawy nie mógł być inny.

Zwrócić także należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie orzeczenia sądu, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno powodować oddalenie skargi kasacyjnej.

Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.