Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania, wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 438/21, orzekł, że Minister Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r., nr NSP-III.7570.361.2019.KG, dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. S. pismem z 4 października 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r., nr NSP-III.7570.361.2019.KG o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną jako działka o nr ew. [...], pow. 0,2717 m2, położoną w Gminie [...], obręb [...] (nr [...]). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni licząc od dnia wydania wyroku w sprawie oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z 18 sierpnia 2020 r. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka o nr ew. [...] pow. 0,2717 m 2 położoną w Gminie [...], obręb [...].
Pismem z 11 września 2020 r. organ poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 30 listopada 2020 r.
Skarżąca podniosła, że pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie wskazał nowej daty załatwienia sprawy. Podała, że pomimo zapewnień pracownika organu przekazanych w rozmowach telefonicznych z pracownikiem kancelarii jej pełnomocnika, iż rozstrzygnięcie zostanie wydane do końca kwietnia, a następnie do końca wrzenia 2021 r., decyzja w sprawie nie została wydana.
Pismem z 16 czerwca 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu. Podkreśliła, że pomimo przekroczenia wyznaczonego terminu zakończenia sprawy o niemal 8 miesięcy, sprawa nadal nie została załatwiona. Ponadto organ przestał informować o przebiegu sprawy oraz nie poinformował o kolejnym wydłużeniu terminu jej załatwienia. Skarżąca zarzuciła, że działanie organu stanowi jaskrawy przykład rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z 15 października 2021 r., nr DLI-IX.7615.236.2020.AR(DM), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w chwili obecnej ze względu na wydane rozstrzygnięcie nie pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.) jest skomplikowany. Dodatkowo wskazał, że poszczególne sprawy rozstrzygane są (co do zasady) wg kolejności wpływu. Zaznaczył, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a.
Organ dodał, że w prowadzonym postępowaniu miał do czynienia ze stanem prawnym wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Nie bez znaczenia dla czasu trwania postępowania jest także zakres złożonych przez pełnomocnika odwołującej się zarzutów, który implikował wiele czynności, nie zawsze mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że Minister Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r., nr NSP-III.7570.361.2019.KG, dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność występuje wówczas, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.
Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności.
Sąd wojewódzki wskazał, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Stosownie do art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju 10 września 2020 r. Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał 10 października 2020 r. Organ w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie powinien zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z 11 września 2020 r. poinformował o terminie załatwienia sprawy, jednak później zaniechał informowania strony o przebiegu sprawy oraz o kolejnym terminie jej rozpoznania, czym naruszył art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 8 i 12 k.p.a.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał decyzję dopiero 15 października 2021 r., tj. po wniesieniu skargi przez skarżącą. Organ przez ponad rok pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Organ oprócz zwrócenia się o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 12 grudnia 2019 r. z akt sprawy nie wynika, aby podejmował inne czynności w sprawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji zawyżył, że wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania go z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w powyższej części postępowanie sądowe podlegać musi umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność Sąd I instancji uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia wpłynięcia odwołania do dnia wydania decyzji upłynęło 13 miesięcy. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczony został termin przewidziany dla rozpoznania odwołania wskazany w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Natomiast powołane przez organ okoliczności nie mogą usprawiedliwiać tak długiego procedowania. Dlatego Sąd, z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Sąd wojewódzki oddalił skargę na bezczynność w pozostałej części, tj. przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zastosowanie tego środka, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Sąd powinien z tej możliwości skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jest to środek dyscyplinująco-represyjny o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a także wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Warto również zaznaczyć, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21).
Wobec tego żądanie przyznania sumy pieniężnej powinno być uzasadnione. Uzasadnienie takie nie wynika, zdaniem Sądu I instancji, z treści skargi. Poza tym kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa jednak stanowiska, że może ona być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu, tj. spowodowania wydania decyzji, co do której wydania organ pozostaje w zwłoce, a zatem chodzi o zdyscyplinowania organu (wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). Zastosowanie tego środka nie jest w niniejszej sprawie celowe, gdyż organ wydał decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła A. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 3 wyroku.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż zastosowanie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a jest:
- 1. wyłącznie dyskrecjonalnym uprawnieniem Sądu,
- 2. uzasadnione w przypadku gdy "jest to potrzebne do osiągnięcia celu tj. spowodowania wydania decyzji",
- 3. gdy żądanie w tym zakresie zostało "odrębnie" uzasadnione w treści skargi, które to naruszenia miały istoty wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, albowiem skutkowały oddaleniem skargi w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W świetle tak sformułowanych zarzutów, na podstawie art. 185 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3, rozpoznanie skargi w zaskarżonym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przyznanie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzekła się prawa rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W aktualnym stanie prawnym wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie czyniło skargi bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, a także co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej.
Sąd I instancji przyjął, że przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu i że Sąd powinien z tego uprawnienia skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Tak więc suma pieniężna może być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu, tj. spowodowania wydania decyzji, co do której wydania organ pozostaje w zwłoce, a zatem chodzi o zdyscyplinowanie organu. Wskazał również, że wprawdzie przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu, jednakże żądanie przyznania sumy pieniężnej powinno być uzasadnione. Zaznaczył przy tym, że kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa jednak stanowiska, że środek ten pełni przede wszystkim funkcję dyscyplinowania organu.
Sąd I instancji oddalił zatem wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ponieważ wniosek ten nie został uzasadniony, a ponadto nie było potrzeby dyscyplinowania organu, skoro została wydana decyzja w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca zakwestionowała prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do przesłanek zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazując na brak podstaw do oddalenia skargi w tym zakresie.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełnią te środki. I tak, przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego.
Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".
W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.
Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej, jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych, w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.), zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14).
Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.
Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.
Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.
- 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:
- 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,
- 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,
- 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz
- 4) poziom życia w kraju.
W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.
Za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17).
Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.
Zauważyć również należy, że skoro przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, to jest wydanie decyzji przez organ oraz brak uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nie stoją na przeszkodzie przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie okazał się zatem zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oceni zasadność żądania skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej na tej podstawie prawnej.
Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.