Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r. nr [...] w części orzekającej, że działki nr 237/26 i nr 237/28 stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka 237/25, stanowiącej współwłasność J. i J. małżonków S. W wyniku tego podziału powstały działki nr 237/26, nr 237/27. nr 237/28, nr 237/29 i nr 237/30. W decyzji o podziale orzeczono, że działki nr 237/28 i nr 237/26 stanowić będą drogi dojazdowe. Podział został dokonany na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Przywołując treść art. 10 ust. 5 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że wydzielenie w decyzji podziałowej pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 lutego 1990 r. nr XI/39/90, ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia 30 lipca 1992 r. nr XVIII/98/92, obowiązujący w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r., nie przewidywał przebiegu wydzielonych dróg, to nie został spełniony jeden z warunków określonych w cytowanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., a zatem przedmiotowa decyzja w części orzekającej, że działki nr 237/26 i nr 237/28 stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek rażąco narusza prawo, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Ponadto co do zarzutu, że Wojewoda wydając zaskarżone orzeczenie nie ustalił, która z osób wnioskujących jest stroną postępowania, Minister Infrastruktury stwierdził, że wniosek jest podpisany zarówno przez A. S., jak i J. S., nie było więc podstaw by organ wojewódzki był zobligowany do odmówienia wszczęcia postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż orzeczenie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o tezy orzecznictwa nawiązującego do innego stanu prawnego niż obowiązującego w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r., a zatem zaistnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ II instancji uznał, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż decyzja została wydana w oparciu o przepisy, obowiązujące w dacie jej wydania, a dziś już nie obowiązujące, a powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego potwierdziło sposób rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie Minister stwierdził, że skarżący zasadnie wskazał, iż art. 156 § 2 k.p.a. w sprawie nie powinien być wymieniony jako podstawa rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J. W., A. W., W. W. oraz A. W., będących współwłaścicielami działki nr 237/33, którą nabyli od A. S., organ stwierdził, iż z treści art. 28 k.p.a. wynika, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym wywiedzionym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Wskazanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające do uznania za stronę przedmiotowego postępowania.
Mając powyższe na względzie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], uznał bowiem, iż jest bezspornym, że rażąco naruszono przepis prawa materialnego ówcześnie obowiązującego art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Gmina [...] wniosła na decyzję skargę do sądu administracyjnego, żądając uchylenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1369/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...].
W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzja wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności musi spełniać wymagania uregulowane w art. 107 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Wojewody [...] z [...] nie spełnia podanych wyżej wymogów. Poza krótkim opisem stanu faktycznego przedstawionej sprawy, decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r., oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poza powołaniem się w sentencji decyzji na art. 156 § 1 pkt 2 i równocześnie § 2 tego artykułu, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja ta nie zawiera także żadnego uzasadnienia prawnego ani wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie będą miały zastosowanie właśnie te, a nie inne przepisy prawa. Brak również przytoczenia przepisów prawa materialnego na podstawie których orzekał organ. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie podział był dokonany na wniosek właściciela, droga jest ogólnie dostępną, natomiast ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu tej drogi. W związku z powyższym nie zostały spełnione warunki, jakie zostały określone w cytowanych wyżej wyrokach. Zasadnie w skardze wywodzono, że w decyzji nie wskazano jakie przepisy zostały naruszone i to w sposób rażący. Sąd też wywodził, że z akt sprawy nie wynika dlaczego organ przyznał status strony A. S. i J. S. oraz brak jest w tym zakresie stanowiska organu co do wniosku Antoniny, Wojciecha i Andrzeja Wolańskich o dopuszczenie do udziału w sprawie jako stron postępowania. Składający wniosek są współwłaścicielami jednej z działek powstałych z dalszego podziału działki nr 237/30, która została utworzona na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 13 lipca 1995 r. nr 7422/41/95.
Sąd wywodził, że przepisy art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, miały zastosowanie tylko do gruntów wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, to jest do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Dokonywanie podziału innych gruntów w tym trybie było niedopuszczalne. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z 13 lipca 1995 r. wynika natomiast, że tylko część dzielonej działki o nr 237/25 w obowiązującym wówczas Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia 27 lutego 1990 r. przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W aktach sprawy brak jest wyjaśnienia, o jakiej części jest mowa, jakie przeznaczenie miała pozostała część przedmiotowej działki oraz czy w tym trybie pozostała część mogła w ogóle podlegać podziałowi, w świetle zapisów przywołanego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...].
W sprawie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie zwróciły uwagi na fakt, że z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r. wynika, iż zatwierdza ona projekt podziału działki nr 237/25 opracowany przez geodetę A. B. W aktach sprawy, poza mapą sytuacyjno-wysokościową sporządzoną przez L. A., a stanowiącą zapewne część dokumentacji podziałowej, nie ma całej dokumentacji dotyczącej projektu podziału przedmiotowej działki. W aktach sprawy znajduje się "Plan podziału i zagospodarowania działek budowlanych we wsi K., gmina [...]" opracowany 15 kwietnia 1990 r. przez architekta J. K., jednak dotyczy on, zgodnie z zawartą w nim "Informacją o terenie" z dnia 2 kwietnia 1990 r., podziału działek o nr 237/11 i 8/13, a nie działki 237/25. Także odręcznie uczyniona adnotacja na podaniu J. S., wnoszącego o zatwierdzenie podziału działki nr 237/25, dotyczy przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego działek nr 237/27 i 237/29, a nie działki 237/25.
Z treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 2003 r. nr [...], znajdującej się w aktach sprawy, wynika że organ ten uchylając pierwotna decyzję Wojewody [...] z dnia 21 marca 2003 r. i przekazującą przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr 237/25.
Brak ten nie został uzupełniony w trakcie ponownego postępowania administracyjnego ani przez organ I, ani II instancji. Za taki dokument nie sposób bowiem uznać znajdującej się w aktach dokumentacji "Planu podziału i zagospodarowania działek budowlanych we wsi K., gmina [...]" opracowanej przez architekta Jerzego Kaczorowskiego kserokopii, jak wynika z opisu tego dokumentu, wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 lutego 1990 r. nr XI/39/90. Poza tym opisem, kserokopia ta nie zawiera oznaczeń identyfikujących ten plan, określenia autora wyrysu, ani oznaczenia skali, ani legendy, z której można by ustalić zapisy dotyczące działki nr 237/25. Z kserokopii nie można ustalić, czy plan ten w ogóle przewidywał przebieg dróg, a jeśli tak to jaki.
Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku odpowiednie postępowanie wyjaśniające.
Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. Wobec stwierdzenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 13 lipca 1995 r. nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez to, że nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja podziałowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności organ powinien przeanalizować treść art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kontrolowanej decyzji, w kontekście przedmiotowej sprawy dokonania podziału nieruchomości z wydzieleniem jakichkolwiek dróg, z powodu ewentualnego nieujęcia tych dróg w planach zagospodarowania przestrzennego, czy też dopuszczały taki podział, uzależniając jedynie późniejsze przejście wydzielonych w wyniku podziału dróg na własność gminy, od spełnienia ustawowo określonych kryteriów. Bez porównania treści konkretnej decyzji administracyjnej z normą zawartą w konkretnym przepisie prawa, organ nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny, czy kontrolowana decyzja narusza prawo, a w szczególności, czy ewentualne naruszenie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Poza włączeniem art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do podstawy prawnej przywołanej w kontrolowanej decyzji, w jej treści brak jest zapisów odnoszących się do przejścia spornych działek na własność gminy. W treści decyzji mowa jest o drogach bez dalszego doprecyzowania, o jakie drogi chodzi (np. wewnętrzne, będące własnością osób prywatnych, dojazdowe do istniejących czy dopiero powstałych działek). Nie ma także mowy o tym, że sporne działki zostały wydzielone pod budowę ulic (nie zostały one również następnie zaliczone do dróg gminnych, ani innej kategorii dróg publicznych). W przedmiotowej sprawie, ewentualna wątpliwość, co do zaistnienia z mocy prawa skutku określonego przez art. 10 ust. 5 nie musi być równoznaczna z niedopuszczalnością podziału nieruchomości z wydzieleniem dróg zgodnie z wnioskiem właściciela. Kwestia ta ma również zasadnicze znaczenie dla oceny wystąpienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji, które to zagadnienie (poza ogólnym stwierdzeniem przez organ II instancji) nie było w ogóle zbadane w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
J. S. i A. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej są zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach, gdy tymczasem wskazana decyzja spełnia wymogi określone w tych przepisach,
- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie została wyjaśniona przez organ II instancji odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze stron: Jerzego, Antoniny, Wojciecha i Andrzeja Wolańskich, w sytuacji gdy ten organ wyjaśnił przyczyny dla których zajął takie stanowisko w sprawie,
- naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu m.in. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr 237/25, którego można było zażądać od skarżącej Gminy [...], które pozwoliłoby wyjaśnić wszelkie wątpliwości w sprawie, które zdaniem Sądu zaistniały w niniejszej sprawie.
Na tych podstawach wnosili o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz uczestników postępowania.
Gmina [...] wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 107 § 1, § 3, § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nieusprawiedliwiony. Art. 107 § 1, § 3, § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego regulują strukturę decyzji administracyjnej, nie jest to zatem przepis prawa materialnego. Zakwalifikowanie przepisów prawa do przepisów prawa materialnego jest uwarunkowane nie miejscem zamieszczenia, ale przedmiotem regulacji. Przepisy prawa materialnego to przepisy prawa regulujące abstrakcyjne prawa i obowiązki jednostki, które w wyniku autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej są podstawą do przyznania uprawnienia lub obowiązku. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest podstawą prawną autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, a jego przedmiotem jest jedynie regulacja struktury decyzji administracyjnej.
Nie jest usprawiedliwiony ogólnikowy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Interes prawny to interes osobisty, własny, indywidualny, aktualny a nie ewentualny, któremu przepisy prawa przyznają ochronę. Wyprowadzenie interesu prawnego może nastąpić wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa w stosowaniu do konkretnego stanu faktycznego. Wykładnia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęta w zaskarżonym wyroku co do zasady jest prawidłowa. Interes faktyczny nie daje prawa do przyznania statusu strony postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza wyjątek od reguły ustanowionej w art. 133 § 1 tej ustawy, wedle której sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dopuszczalność odstąpienia od tej reguły jest wyznaczona w art. 106 § 3, która ustanawia dwie przesłanki odstąpienia: po pierwsze dopuszczalny jest wyłącznie dowód uzupełniający z dokumentów. Przesłanka ta jest spełniona tylko w razie gdy dla pełnej oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej konieczny jest dowód uzupełniający. Takie ograniczenie wynika wprost ze sformułowania "jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", a wątpliwości te to wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Brak ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji publicznej wyłącza stosowanie art. 106 § 3, sąd bowiem nie rozpoznaje sprawy, a kontroluje prawidłowość rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. Druga przesłanka to: przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Na podstawie akt sprawy Sąd dokonał oceny ustalenia stanu faktycznego, wywodząc co do braku ustaleń w zakresie zasadniczych elementów tego stanu faktycznego. Zarzut zatem naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Naruszenia prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym były podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.