Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 196/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1573/11 oddalił skargę G. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w B. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia G. L., funkcjonariusza celnego, ze służby w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.), zwolnił G. L. ze służby w Izbie Celnej w B. Urząd Celny w Z. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że Dyrektor Izby Celnej w B. winien przeprowadzić postępowanie administracyjne, zapewniając stronie czynny w nim udział oraz wnikliwie i szczegółowo rozpatrzeć cały materiał dowodowy, doprowadzając zgodnie z art. 7 k.p.a. do właściwego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. zwolnił G. L. ze służby w Izbie Celnej w B.- Urzędu Celnego w Z. z dniem doręczenia podjętej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej dla zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze funkcjonariusz taki musi znajdować się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz nie ustąpiły przyczyny tegoż zawieszenia. W niniejszej sprawie obydwie wskazane przesłanki występują. Jak wynika z akt sprawy funkcjonariusz decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] listopada 2008 r. Podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Skoro dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone, to dyspozycja przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., została wypełniona. Organ podkreślił, że prawidłowa i terminowa realizacja licznych zadań nałożonych przez Unię Europejską na administrację celną, a tym samym na Izbę Celną w B. oraz podległe jej jednostki organizacyjne, wymaga jak najefektywniejszego zagospodarowania przydzielonych etatów. Dlatego też zwolnienie wymienionego funkcjonariusza ze służby pozwoli właściwie wykorzystać zajmowany przez niego etat, zapewni sprawniejszą organizację pracy i zwolni innych celników z dodatkowych obowiązków, które w zastępstwie zawieszonego funkcjonariusza zobowiązani są wykonywać.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z fakultatywnych przyczyn rozwiązania stosunku służbowego, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bowiem początkowy 3 miesięczny okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Sąd Rejonowy w C. poinformował, że sprawa dotycząca wymienionego funkcjonariusza nie została zakończona, nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, co oznacza, że druga przesłanka wymagana przez art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. również została spełniona.

W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna miała charakter uznaniowy, ale nie nosiła cech dowolności. Wykazano bowiem, że zawieszenie funkcjonariusza w obowiązkach służbowych poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Organ I instancji wyjaśnił wszelkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Dodatkowo wskazał, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany jedynie w celu i na okres zastępowania zawieszonego celnika.

Nie można więc uznać, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom funkcjonariusza, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. W sytuacji trwającego ponad 27 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z wykazanymi przez organ I instancji problemami kadrowo- organizacyjnymi, nie można bowiem skutecznie zarzucać decyzji tego organu cech dowolności. Dyrektor Izby Celnej przeprowadził również wystarczające postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Rozważył zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.

Jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął decyzję o rozwiązaniu z celnikiem stosunku służbowego. Odnosząc się do wytyku dotyczącego naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez wydanie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, wskazać należy, że decyzja w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz decyzja w sprawie zwolnienia ze służby mimo, iż wydane w ramach jednego stosunku prawnego funkcjonariusza, regulują dwie odrębne kwestie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. L., domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucił rażące naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej poprzez błędne zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naruszenia art. 105 pkt 10 autor skargi dopatrywał się również w jego błędnej wykładni i uznaniu, że zwolnienie ze służby w trybie tego przepisu może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a, art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 130 § 1 i § 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę G. L. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w L. śledztwem, w którym przedstawiono skarżącemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 i innych przepisów kodeksu karnego, w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] listopada 2008 r. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie toczącej się obecnie przez Sądem Rejonowym w C. Nie ulega więc wątpliwości, że upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia, o którym mowa w art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., a więc została spełniona pierwsza z omawianych przesłanek. Nie kwestionowanym jest, że również drugi z warunków, zawartych w dyspozycji tego przepisu został ziszczony, gdyż nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia.

Organy celne w sposób szczegółowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcia wydały w oparciu o przepis prawa i po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego. W aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o trudnej sytuacji kadrowej w Służbie Celnej, a okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie naruszył granic uznania przy wydaniu kontrolowanej decyzji. Nie można bowiem skutecznie zakwestionować, że w takiej sytuacji faktycznej, związanej z pilnymi potrzebami kadrowymi, należało przyznać prymat interesowi społecznemu przed interesem skarżącego.

WSA w Warszawie uznał również, że pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 105 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, co zdaniem skarżącego, doprowadziło do pozostawania w mocy w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji,. Decyzje o zawieszeniu zostały wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ostatni z powołanych ustępów art. 23 tej ustawy pozwalał w szczególnie uzasadnionych wypadkach na przedłużenie okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Z uwagi na różnorodność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" w pełni było uzasadnione.

Wbrew twierdzeniom skargi istnieje ścisły związek pomiędzy zawieszeniem postępowania, a zwolnieniem ze służby w oparciu o art. 105 ust.10. Przepis ten bowiem, uzależnia zwolnienie ze służby od istnienia określonego czasu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych i braku ustania przyczyny tego zawieszenia. Analiza powyższej jednostki redakcyjnej wprost prowadzi więc do wniosku, iż decyzje te się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie, wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby uwarunkowane jest istnieniem decyzji o zawieszeniu. Nadto podkreślić wymaga, że decyzja ta nie łamie konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, co w pełni znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. Kwestia wykonalności określonych decyzji organów celnych została odmiennie uregulowana w art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W myśl tego przepisu wniesienie odwołania o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania tej decyzji, możliwe wiec było określenie przez organ daty zwolnienia ze służby jako daty otrzymania tej decyzji.

W skardze kasacyjnej G. L., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

1. a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, co oznacza wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;
2. b) uznanie, że możliwe było wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w B. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,
3. c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art.7, art.,77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., w tym:
2. a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
3. b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,
4. c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;
5. 2. art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie wykonał tego upoważnienia co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zdań postawionych przed organem w normie upoważniającej.

Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze służby, dyrektor wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne bowiem nie zostało zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwa sprzeczne orzeczenia- decyzja zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, zdaniem kasatora, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została bowiem uchylona, nie wygasła i nadal znajduje się w obrocie prawnym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie prawa podmiotowe skarżącego. Przyjmując, że organ II instancji realizował upoważnienie do rozstrzygania sprawy w drodze uznania administracyjnego, to winien był dokładnie zbadać stan faktyczny, przeprowadzić postępowanie dowodowe oraz zbadać kryteria odnoszące się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w tym przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano z G. L. stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone po pierwsze upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, a po drugie trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca zapewnił pewną ochronę przed zwolnieniem ich ze służby, ustalając jednocześnie, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że G. L. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Takie postępowanie karne nie zostało zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w B. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już znacznie dłuższy niż 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania z G. L. stosunku służbowego, ale okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art.105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie dowodzi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron- interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym- słusznym interesem strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia G. L. ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres czynności dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej.

Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Taka sytuacja powoduje konieczność obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, a często skutkuje także pełnieniem przez nich służby w godzinach nadliczbowych. Ponadto w znacznym stopniu wpływa ona na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz na możliwość wywiązywania się przez nie z wszystkich ustawowych obowiązków.

Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B., dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez ponad 2 lata, a zatem ponad dwukrotnie dłużej niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Na powyższe problemy kadrowo-organizacyjne organy obu instancji powołały się w uzasadnieniach swych decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty kasatora, że organy nie wykazały, dlaczego uzasadnione było podjęcie, na omawianej podstawie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego z G. L., który od ponad dwóch lat z powodu zawieszenia nie mógł wykonywać obowiązków służbowych.

Oceniając argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05).

W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając warunek, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Nieposzlakowana opinia wiąże się między innymi z poszanowaniem porządku prawnego. Funkcjonariusza, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwa popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego, z całą pewnością –przynajmniej do czasu oczyszczenia go z takich zarzutów- nie można określić jako osoby o nieposzlakowanej opinii niezbędnej do pełnienia służby (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. I OSK 877/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11).

Skoro G. L. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają pełne podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w powołanych przez kasatora przepisach, w tym w art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Należy podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wbrew twierdzeniom kasatora, nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne lecz organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia zawieszonego celnika, a tym samym że regulacja przewidziana w omawianym przepisie stałaby się praktycznie bezprzedmiotowa.

W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest właśnie umożliwienie rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi właśnie o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni i nadal nie może pełnić służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 OTK-A 2004/9/93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżący. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady domniemania niewinności niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02,OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).

Za całkowicie chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a, gdyż przepisy w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. W art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a, a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego jak wydaje się nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej. Artykuł 188 ust.4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi bowiem, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania od określonych decyzji nie wstrzymuje ich wykonania.

Przepis ten jasno określa, że samo złożenie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko decyzje organów celnych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art.108 k.p.a.), ale także decyzje natychmiast wykonalne z mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w tym decyzje o zwolnieniu ze służby (art.188 ust.2 i 3 w zw. z ust.4 ustawy) podlegają wykonaniu przed terminem do wniesienia przewidzianych od nich środków odwoławczych.

Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, iż interes skarżącego nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby. G. L. niewątpliwie zainteresowany jest dalszym utrzymaniem stosunku służbowego i otrzymywaniem 50 % uposażenia przysługującego mu w okresie zawieszenia. Jednakże oczywiste również jest, że skarżący przez okres ponad dwukrotnie dłuższy od ochronnego nie wykonywał żadnych obowiązków służbowych i takich czynności nadal nie mógł wykonywać. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia tej formacji możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań, wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się jedynie osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw (zwłaszcza takich, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie).

Dlatego interes skarżącego przejawiający się w chęci pozostania w służbie trudno w takiej sytuacji uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę na potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które zadania realizuje Służba Celna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.