Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. oddalił skargę R.I. i R.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a w następstwie niewłaściwe uznanie, że po wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1987 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji;
- 2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez potwierdzenie prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., pomimo niezastosowania się przez ten organ do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1467/08, dotyczących konieczności ustalenia treści pierwotnego wniosku poprzedników prawnych wnioskodawców, w zakresie podziału działki nr [...], co skutkowało ustaleniem przez Sąd, że pierwotny projekt podziału ówczesnej działki nr [...] przewidywał podział tej działki na 3 działki, a w tym na działkę przeznaczoną pod drogę publiczną i w konsekwencji oparcie zaskarżonego wyroku na tym nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sprawie oraz poprzez uznanie, że decyzje Kolegium nie naruszają przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa;
- 3) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 127 § 1 kpa przez ich niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne uznanie, że wydanie decyzji z [...] września 1987 r., pomimo zastosowanego względem poprzedników prawnych wnioskodawców przymusu, i pomimo niezgodności decyzji z pierwotnym brzmieniem wniosku i pozbawienia wnioskodawców prawa do odwołania, nie narusza w rażący sposób przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem z [...] maja 1987 r. B.S., K.S., B.I. i M.I. wystąpili o zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] lipca 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy W. poinformował o możliwości podziału nieruchomości w sposób przewidziany we wstępnym projekcie podziału, jednocześnie wskazując, że nowotworzona działka nr [...] przeznaczona została pod budowę ulicy.
Decyzją z [...] września 1987 r. organ zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki o nr [...], [...] i [...], a decyzją z [...] stycznia 1989 r. ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] na rzecz B. i K.S. oraz B. i M.I.
Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z [...] listopada 1987 r., sygn. akt Ns 679/87, orzekł o zniesieniu współwłasności wskazanej powyżej nieruchomości w ten sposób, że działkę nr [...] przyznał na własność, na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej, B.S. i K.S., działkę nr [...] (obecny nr [...]) przyznał na własność, na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej, M.I. i B.I., a działkę nr [...] (obecny nr [...]) przyznano na współwłasność małżonkom S. oraz małżonkom I. Wnioskiem z [...] września 2007 r. B. i M.I. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1987 r., podnosząc, że orzeczenie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oparto na błędnej podstawie prawnej nieznajdującej zastosowania do podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela. Ponadto stwierdzili, że decyzja ta nie zawiera uzasadnienia przejęcia z mocy prawa części działki na rzecz Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] sierpnia 1987 r. w części orzekającej o przejęciu działki nr [...] na własność Skarbu Państwa. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uchyliło powyższą decyzję i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r.
Wyrokiem z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1367/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Decyzją z [...] października 2010 r. Kolegium orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] września 2011 r. uchyliło powyższą decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1987 r. w części, w której orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa działki nr [...], a w pozostałej części orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki.
Wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2335/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2014 r., sygn.. akt I OSK 2517/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] września 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2010 r.
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o wydaniu decyzji z 1987 r. z naruszeniem prawa, uznając, że na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z 1987 r. w części dotyczącej przejścia działki nr [...] na Skarb Państwa wydana została bez podstawy prawnej, podczas gdy pozostała jej część rażąco naruszała obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. W ocenie organu podział pierwotnej działki przeprowadzony został z naruszeniem obowiązujących w dacie podziału dokumentów planistycznych, które nie przewidywały obowiązku zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej, w związku z czym brak było podstaw do wydzielenia działki nr [...], zwłaszcza że pozostałe wydzielone działki posiadały dostęp do drogi publicznej. Kolegium wskazało jednocześnie, że po wydaniu decyzji podziałowej doszło do zniesienia współwłasności, w związku z czym stwierdzenie nieważności decyzji z 1987 r. nie zniweczy skutków postanowienia o zniesieniu współwłasności. Zdaniem organu oznacza to, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji z punktu widzenia organu może wynikać ze skutków pośrednich w sferze prawa cywilnego, takich jak zniesienie współwłasności nieruchomości. Sąd odnotował także, że B. i M.I. są byłymi właścicielami działki nr [...] (obecnie nr [...]), a aktualnymi właścicielami tej działki w drodze czynności cywilnoprawnej stali się R.I. i R.I. W ocenie Sądu zmiany właścicielskie dokonane po podziale pierwotnej działki powodują, że niemożliwy jest powrót do stanu pierwotnego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w przypadku stwierdzenia jednej z wad wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie w myśl art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W świetle brzmienia zacytowanych powyżej przepisów należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Innymi słowy, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 676/10).
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych nieistniejących wcześniej działek o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowoutworzonych działek pozostaje ich pierwotny właściciel lub współwłaściciele i nie zaszły inne szczególne okoliczności, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. W sytuacji takiej nie zmienia się bowiem stan prawny nieruchomości tworzonej po podziale z kilku działek. Wycofanie zatem decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podzielonej działki, bez wpływu na istotę praw właścicielskich. Odmiennie jednak należy oceniać skutki prawne decyzji podziałowej, jeśli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów.
Nieważność decyzji podziałowej nie powoduje bowiem, że organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej. Dlatego też w przypadku tego typu zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy więc uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1532/21; W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej.
Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; W tak ustalonym stanie prawnym należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie decyzja podziałowa z 1987 r. umożliwiła pierwotnym właścicielom dzielonej działki zniesienie współwłasności, co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 1987 r. Odnotować także wypada, że działka nr [...] (obecnie nr [...]) przyznana wskazanym powyżej postanowieniem B. i M.I. na skutek czynności cywilnoprawnej stała się własnością R.I. i R.I., co jeszcze bardziej powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z 1987 r. napotyka przeszkodę prawną opisaną w art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa przez potwierdzenie prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo niezastosowania się przez ten organ do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1467/08, dotyczących konieczności ustalenia treści pierwotnego wniosku poprzedników prawnych wnioskodawców, w zakresie podziału działki nr [...], wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z 24 lutego 2009 r. poprzedzające go decyzje Kolegium, nakazując organowi m.in. wyjaśnienie treści pierwotnego wniosku stron. Nakazu tego, co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można jednak odnosić do pierwotnego wniosku o podział działki nr [...]. Z uzasadnienia wyroku z 24 lutego 2009 r. jednoznacznie bowiem wynika, że jedną z podstawowych wad uchylonych tym wyrokiem decyzji było niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny treści żądania stron zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego.
Potwierdza to treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2517/12, gdzie na k. 5 motywów sąd zawarł stwierdzenie dotyczące zalecenia "ustalenia treści żądań wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej", nie zaś wniosku o dokonanie podziału nieruchomości.
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazu wyjaśnienia treści pierwotnego wniosku stron nie można odnosić do wniosku o wszczęcie postępowania działowego, ale do wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. W konsekwencji powyższego zarzut ten okazał się całkowicie niezasadny.
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 127 § 1 kpa przez błędne uznanie, że wydanie decyzji z [...] września 1987 r., pomimo zastosowanego względem poprzedników prawnych wnioskodawców przymusu, i pomimo niezgodności decyzji z pierwotnym brzmieniem wniosku i pozbawienia wnioskodawców prawa do odwołania, nie narusza w rażący sposób przepisów prawa. Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2016 r. oraz z [...] czerwca 2018 r. w rozpoznawanej sprawie zasadniczą przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1987 r. była okoliczność wywołania przez to rozstrzygnięcie nieodwracalnych skutków prawnych. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, doszło do ustalenia, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Należy odnotować, że zarzut naruszenia powyższych przepisów poparty został argumentami zastosowania wobec pierwotnych właścicieli dzielonej działki przymusu, niezgodności decyzji z pierwotnym brzmieniem wniosku oraz pozbawieniem wnioskodawców prawa do odwołania. O ile kwestia wyjaśnienia treści pierwotnego wniosku została już omówiona powyżej, to w odniesieniu do pozostałych dwóch argumentów należy wskazać, że nie zostały one poparte wskazaniem jakichkolwiek okoliczności, które miałyby potwierdzać wymuszenie na pierwotnych właścicielach działki zmiany wniosku o podział działki czy zrzeczenie się prawa złożenia odwołania od decyzji podziałowej. Oznacza to, że okoliczności te wynikają wyłącznie z oświadczenia zainteresowanej wynikiem postępowania strony. Tymczasem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogą być tylko te okoliczności, których istnienie jest niewątpliwe. Przeciwne stanowisko godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.