Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 49/22, oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 października 2021 r., nr SKO.ŚR/4111/1089/2021, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego kasacyjnie a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje.
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie złożonej skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. bowiem błędnie uznały, iż skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że po rozwodzie, który miał miejsce w 1996 r. skarżący podejmował różne prace dorywcze, aż do 2016 r., tj. chwili śmierci ojca. Ojciec opiekował się swoją żoną a matką skarżącego, po czym, po jego śmierci obowiązki opiekuńcze przejął skarżący.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, zrezygnował on z aktywności zawodowej z uwagi na konieczność opieki nad matką, z którą z tego powodu zamieszkał. Nadal nie podejmuje zatrudnienia w związku z zapewnieniem matce stałej opieki, dlatego też w jego cenie świadczenie pielęgnacyjne winno mu zostać przyznane.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji w sposób prawidłowy odmówiły skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę, z uwagi na brak związku przyczynowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki matce, która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do 30 kwietnia 2023 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 grudnia 2019 r.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie podniesiono natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany stan faktyczny i jego ocenę przyjętą przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.
Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III CZP 49/14 (OSNC 2015, nr 5, poz.
- i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w niej orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (wyrok SN z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I CSK 302/16).
Zauważyć zatem należy, a co jest w sprawie bezsporne, że skarżący kasacyjnie ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 12 kwietnia 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do 30 kwietnia 2023 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 grudnia 2019 r. Bezspornym jest również, że skarżący od 2000 r. jest zarejestrowany w powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.
W oparciu o powyższe, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący od 2000 r. podjął jakiekolwiek zatrudnienie, zaś znaczy stopnień niepełnosprawności C. P. datuje się na 3 grudnia 2019 r. Fakty te bezsprzecznie świadczą o braku związku przyczynowego w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że matka skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ani też tego, że skarżący zapewnia jej tę opiekę, jednakże okoliczność ta nie może stanowić o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ani też opieka ta nie była związana z brakiem możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.
Podkreślić należy, że zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki.
Z powyższych względów, za niezasadny należało uznać powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W świetle powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu wobec czego, działając na podstawie 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.