Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2380/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], odmówił M. S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1998 r, [...].
Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ([...]), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Wojewoda [...] powinien w przedmiotowej sprawie potraktować wniosek strony z dnia 14 listopada 2005 r. jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) - zwanej dalej również ustawą.
Następnie, w wyniku przeprowadzonego postępowania, organ wojewódzki powinien dokonać oceny spełnienia przez wnioskodawczynię wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ustalić, czy częściowa rekompensata dokonana w formie nabycia przez J. K. lokalu mieszkalnego i użytkowania wieczystego, spowodowała realizację w całości przysługującego prawa do rekompensaty, biorąc pod uwagę limit określony w art. 13 ust. 2 ustawy.
Na skutek skargi M. S. wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny nabył w ramach realizacji prawa do rekompensaty odrębną własność lokalu mieszkalnego, nie mają zastosowania przepisy art. 7 ust. 3 i 4 ustawy. Przepisy te bowiem normują sytuację osób, które legitymują się zaświadczeniem lub decyzją potwierdzającymi prawo do rekompensaty wydanymi na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a prawo to w ogóle nie zostało przez te osoby bądź ich poprzedników prawnych zrealizowane.
Sąd ustalił, że skarżąca nie jest uprawniona do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, gdyż z zaświadczenia którym dysponuje, jednoznacznie wynika, iż jej poprzednik prawny prawo to częściowo zrealizował. Ponadto wyjaśnił, że organ odwoławczy nie był uprawniony do zmiany z urzędu treści żądania strony zawartego we wniosku z dnia 14 listopada 2005 r., skoro z treści wniosku i odwołania jednoznacznie wynikało, że M. S. domagała się ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a nie potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano także, że przepisy ustawy nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim.
Wyrokiem z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 60/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. S. od powyższego orzeczenia stwierdzając, że podziela stanowisko organów, iż w sytuacji, gdy poprzednik prawny M. S. częściowo zrealizował prawo do rekompensaty, to w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 i 4 ustawy, a osoba, która na podstawie odrębnych przepisów nabyła nieruchomość Skarbu Państwa winna dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy dokumenty urzędowe poświadczające nabycie, oraz dokumenty wymienione w treści art. 6 ustawy.
W toku dalszego postępowania administracyjnego skarżąca pismem z dnia 7 lutego 2011 r. wyjaśniła, iż nigdy nie występowała do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej pozostałą część prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. K. w Ł. przy ul. S. [...] i podtrzymała żądanie ujawnienia zgłoszonych danych w rejestrze wojewódzkim na podstawie zaświadczenia z dnia [...] lipca 1998 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł, na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, o odmowie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, na podstawie przedłożonego zaświadczenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania M. S., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że z treści przepisu art. 7 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje, potwierdzające uprawnienia, wydane na podstawie odrębnych przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji ich praw będzie dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Organ II instancji podkreślił, że osoby uprawnione, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 7 października 2005 r., ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów nowej ustawy.
Wyjaśnił, że konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obowiązujących przepisów znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Osoby, które wcześniej na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały część uprawnienia bądź ich poprzednicy prawni, mogą otrzymać rekompensatę, jeżeli wartość otrzymanego wcześniej prawa nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości maksymalnego świadczenia, tj. 20 % wartości pozostawionego mienia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1448/08, stwierdził, że w świetle przepisów ustawy odmowa ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy, formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez osoby, które na podstawie odrębnych przepisów uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty, w tym także przez osoby, które osobiście, bądź ich poprzednicy prawni, zrealizowali w części potwierdzone prawo, wymaga wydania przez właściwego wojewodę decyzji administracyjnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz przepisów K.p.a. przez:
- - bezzasadne, przewlekłe prowadzenie postępowania;
- - nieuwzględnienie wiążącej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartej w wyroku z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08, w tym nieuwzględnienie tezy, że przepisy ustawy z 2005 r. nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów co do niedopuszczalności, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i w tym zakresie nie uwzględnił zarzutów skargi. Podzielił natomiast zarzut skarżącej odnośnie braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W tej kwestii zwrócił uwagę, że już w wyroku z dnia 2 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wiążąco rozstrzygnął, że przepisy ustawy nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty; jest to bowiem czynność materialno-techniczna.
Sąd stwierdził, że do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę kompetencyjną do załatwienia danej sprawy w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. W sytuacji, gdy z treści przepisów nie wynika wprost, że organ wydaje decyzję, lecz ustawodawca posługuje się w normie prawnej formą czasownikową, np. "zezwala, wyraża zgodę, wydaje koncesję, wydaje pozwolenie, rozstrzyga", to domniemywa się decyzyjną formę orzekania zarówno pozytywnie, jak i odmownie. W sytuacji gdy niewątpliwe jest, że pozytywne załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, to odmowa dokonania tej czynności nie może przybrać formy decyzji, chyba że przepis szczególny tak stanowi wprost lub na zasadzie domniemania.
W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest zastępowanie działania organu w formie czynności materialno-technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że jego adresaci występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Czynność wskazana w tym artykule, tj. ujawnienie w rejestrze ma charakter czynności materialno-technicznej.
W związku z tym osoba, która występuje o ujawnienie w rejestrze decyzji, czy zaświadczenia, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, a organ nie widzi podstaw do ujawnienia, to wyłącznie w drodze pisma informującego (art. 9 K.p.a.) pozostawia podanie bez rozpoznania, co stanowi także czynność materialno-techniczną. Wobec tego wydanie decyzji przez organ I instancji stanowiło nieuprawnioną formę prawną działania organu administracji, co oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż do wydania decyzji nie było podstawy prawnej. Z kolei organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, w takim samym stopniu jak organ I instancji rażąco naruszył prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i sposób zastosowania, ponieważ w uzasadnieniu zawarte zostały wskazania dotyczące interpretacji art. 7 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 6 ust. 3 ustawy, wedle której z przepisów tych wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania w przypadku osób, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa i osób, które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty ale prawa tego nie zrealizowały. Stąd też osoby, które na podstawie odrębnych przepisów nabyły takie nieruchomości, występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Takie stanowisko organów administracji orzekających o niedopuszczalności ujawnienia w rejestrze wnioskowanej przez M. S. formy realizacji prawa do rekompensaty Sąd I instancji uznał za zasadne.
Interpretacja tego rodzaju stanowi naruszenie powyższych przepisów prawa albowiem w istocie rzeczy nie wykluczają one - podobnie jak pozostałe przepisy ustawy - prawa osób legitymujących się odpowiednim zaświadczeniem do bezpośredniego wnioskowania ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji pozostałej części rekompensaty, której nie zrealizowały w wysokości określonej tym zaświadczeniem i w granicach wyznaczonych aktualnie obowiązującymi zasadami.
Skarżąca kasacyjnie podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie:
- - art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. przez to, że przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pominął istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, istniejące w chwili podejmowania decyzji (czynności) i stanowiące również ich podstawę faktyczną;
- - art. 134 § 1 P.p.s.a przez orzeczenie w sentencji wyroku o rozpoznaniu sprawy w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP pomimo, że skarga dotyczyła decyzji odmawiającej M. S. umieszczenia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...];
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, który przyjęto w zaskarżonej decyzji za podstawę faktyczną i prawną, a w konsekwencji błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.
Zarzuciła także, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu skarżącej o bezpodstawnym usunięciu jej danych z rejestru wojewódzkiego po upływie blisko roku od przekazania ich do rejestru centralnego Ministra Skarbu Państwa. Tymczasem, ze wskazań poprzedniego wyroku wynika, że jeśli wniosek M. S. został już wcześniej załatwiony przez wpis do rejestru wojewódzkiego wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, organ administracji nie jest uprawniony do zajmowania się sprawą ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji tego prawa z urzędu.
Natomiast odstąpienie od tych wskazań narusza art. 153 P.p.s.a. Końcowo skarżąca zarzuciła, iż Sąd rozpoznając sprawę - podobnie jak organy administracji - pominął przepisy prawa, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie, a w szczególności art. 20, art. 26, art. 27 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. bowiem zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego potwierdzające M. S. prawo do rekompensaty nie zostało wzruszone w trybie nadzwyczajnym. Wykonanie zaleceń Sądu w takim przypadku rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne bowiem nowa decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością, jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym zaświadczeniem.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że Sąd pominął w swoich rozważaniach nieobowiązujące już przepisy art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 12 stycznia 1998 r., które stanowiły podstawę wydanego zaświadczenia, regulując wszystkie istotne dla potwierdzenia prawa do rekompensaty kwestie, w sposób podobny do regulacji obowiązującej obecnie ustawy. Ponadto zasady sformułowane w art. 26 i art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty dowodzą, że skarżąca legitymuje się prawem nabytym, które nie utraciło ważności tylko dlatego, że realizację prawa do rekompensaty regulują obecnie przepisy zawarte w ustawie z 8 lipca 2005 r. Przypadek, o którym mowa w art. 6 ust. 3, a zatem i w art. 7 ust. 1 pkt 4 odnosi się do osób, które dotąd nie miały w sposób formalnoprawny potwierdzonego zaświadczeniem lub decyzją prawa do rekompensaty, a przed regulacją wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą (Dz. U. nr 9, poz. 32).
Do czasu wprowadzenia cyt. rozporządzenia brak było bowiem podstawy prawnej do wydawania aktów potwierdzających w sposób formalno - prawny samo prawo do rekompensaty osobom, które wówczas mogły się takim prawem legitymować. Natomiast w sposób uproszczony potraktowane zostały przez ustawodawcę w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy osoby, które już posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty. W obowiązującej ustawie z 2005 r. nie przewidziano żadnego innego trybu postępowania dla takich wnioskodawców. Wydawanie zaświadczeń, podobnie jak obecnie decyzji, potwierdzających prawo do rekompensaty, poprzedzane było skrupulatnym badaniem okoliczności dotyczących nabycia na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa przez wnioskodawcę lub jego poprzednika prawnego. Wymagano oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę i spełnienia szeregu innych jeszcze wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Tymczasem zarówno Sąd I instancji, jak również organy administracji, pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów, przepisów tego rozporządzenia w ogóle nie brały pod uwagę.
Podkreślono również, że w przypadku osób, które posiadają potwierdzone prawo do rekompensaty, stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, na decyzji lub zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 3 wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa oraz o wysokości rekompensaty, zgodnie z art.
13. Stanowisko Sądu o konieczności ponownego uzyskania przez M. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty nie znajduje oparcia w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy. Przepisy te odnoszą się bowiem także do zaświadczeń, na których wojewoda umieszcza adnotację nie tylko o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty ale i o jej wysokości, ograniczonej do 20% wartości nieruchomości. W przypadku skarżącej takiego pomniejszenia rekompensaty dokonano w wydanym jej zaświadczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 P.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowego określenia przedmiotu sprawy będącej przedmiotem oceny Sądu I instancji oraz błędnej oceny materiału dowodowego i naruszenia tym samym przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) i art. 141 § 4 P.p.s.a.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodzić się należało ze skarżącą, że w sentencji wyroku z dnia 28 marca 2011 r. błędnie określono przedmiot sprawy jako "odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP", podczas gdy faktycznie w sprawie chodziło wyłącznie o odmowę ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Uchybienie to nie mogło jednak wywrzeć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo przyjął, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie organów administracyjnych wynikłe na tle zgłoszonego przez skarżącą żądania ujawnienia danych w rejestrze wojewódzkim na podstawie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1998 r.
Co do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, który to zarzut powiązano z naruszeniem przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz przepisem ustrojowym – art. 1 § 2 P.u.s.a., zwrócić należało uwagę, że Sąd I instancji dokonał kasacji decyzji administracyjnych ze względu na występującą w nich wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie rozstrzygnięcia tego nie kwestionuje i nie podważa przyjętych przez Sąd podstaw prawnych wyroku, tym bardziej, że stanowisko takie wyraził już uprzednio orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08 i nie było ono podważane we wniesionej od tego wyroku skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § K.p.a. lub w innych przepisach.
Sąd administracyjny jest przy tym zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli tylko ustali istnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn LexisNexis, Warszawa 2005, str. 459). Oznacza to, że sąd administracyjny w takim wypadku nie tylko nie ma obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia dalszych wad pod kątem zgodności z prawem, ale dalsza kontrola w takim wypadku jest niedopuszczalna (op. cit. str. 461).
Nie można zatem skutecznie w postępowaniu kasacyjnym czynić Sądowi I instancji zarzutu, że nie rozpoznał sprawy we wszystkich jej aspektach. Kwestie związane ze zbadaniem okoliczności wpisania do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy wybranej formy rekompensaty zgłoszonej przez skarżącą, a następnie anulowania wpisu, podobnie jak kwestie związane ze stosowaniem przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 20, 26 i 27 ustawy oraz norm procedury administracyjnej dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mogą stanowić przedmiot oceny organu administracyjnego, który będzie musiał – po stwierdzeniu nieważności uprzednio wydanych w sprawie decyzji – nie tylko w prawidłowej formie ustosunkować się do złożonego wniosku, ale i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem jej pełnego stanu faktycznego i prawnego oraz wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 6 ust. 3 ustawy o realizacji praw do rekompensaty (...) stwierdzić należało, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei po myśli przepisu art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 P.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji oraz stronę wnoszącą skargę kasacyjną, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.
Należy zważyć, iż użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" trzeba rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny nie może odstąpić od wyrażonego uprzednio w tej samej sprawie poglądu prawnego. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje wyłącznie wtedy, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniu przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11 publ. w System Informacji Prawnej LEX pod nr 1234032).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należało, że w przywoływanym już wyroku z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 60/09, wydanym w tej samej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "Z art. 5 (ustawy) wynika, iż osoby te w drodze decyzji uzyskują potwierdzenie prawa do rekompensaty, składając wniosek do właściwego organu, w określonym terminie. Wniosek powinien być udokumentowany, a art. 6 określa jakimi dowodami. W tym przepisie znajduje się ust. 3, który wśród osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wskazuje tych, którzy już częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty, nabywając nieruchomość Skarbu Państwa. Kolejny przepis art. 7 określa jak postępuje wojewoda z otrzymanym wnioskiem, ale wśród przepisów dotyczących wojewody i jego uprawnień w stosunku do strony postępowania znajduje się ust. 3, który wyróżnia trzecią grupę - osoby posiadające potwierdzenie prawa, które go niezrealizowały, ale nie tylko.
Przepis ten i następne ust. 3a i ust. 4 określają tryb postępowania i sposób załatwienia sprawy tej grupy uprawnionych do rekompensaty. Z przepisów tych, tj. art. 7 ust. 3-4 wynika zatem inny sposób załatwienia sprawy dla osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, choć przepisy te zamieszczone są w ramach regulacji postępowania nazwanego potwierdzeniem prawa do rekompensaty. Tryb i sposób załatwienia jest odmienny, aniżeli dotyczący grup wcześniej wymienionych, tj. ubiegających się po raz pierwszy i tych, którzy prawo swoje częściowo zrealizowali. (...) Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli idzie o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie".
Skoro zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oparty został na wykładni przepisów art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 i 4 sprzecznej z wyżej przywołanym poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.