Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1963/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 560/13 oddalił skargę B.O. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego w sprawie zaszeregowania do grupy uposażenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B.O. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2012 r. wystąpił do Dowódcy Sił Powietrznych o stwierdzenie nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przyznanie radcy prawnemu, będącemu żołnierzem zawodowym, uposażenia w wysokości niższej niż na stanowisku głównego specjalisty, tj. w grupie niższej niż U-09, świadczy o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) i stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) do stwierdzenia nieważności rozkazu w zakresie, w jakim dotyczył on zaszeregowania w stawce niższej niż U-09.

Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z pkt 2 ppkt 2 lit a i pkt 4 upoważnienia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), stwierdził nieważność rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...], w sprawie zaszeregowania B.O. z dniem [...] października 1998 r. do grupy uposażenia U-15, w części odnoszącej się do grupy zaszeregowania.

W uzasadnieniu decyzji podał, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] rozkazem dziennym z dnia [...] października 1998 r. nr [...] zaszeregował B.O. z dniem [...] października 1998 r. do grupy uposażenia U-15, w związku z wpisaniem go na listę radców prawnych. W wymienionym rozkazie dziennym, na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 października 1997 r. nr 215/MON w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych – głównych specjalistów oraz radców prawnych i pisma Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] z dnia [...] października 1998 r., orzeczono, że na zajmowanym stanowisku służbowym, w/w przysługiwać będzie uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-15.

Następnie organ, wskazując, że B.O. został wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego, wyjaśnił, iż na to stanowisko służbowe mógł być wyznaczony wyłącznie żołnierz zawodowy posiadający uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego. Oznaczenie stanowiska służbowego specjalnością "radca prawny" przekładało się na ujęcie w karcie opisu tego stanowiska wymogu posiadania uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego, jak też obowiązku świadczenia pomocy prawnej, przejawiającego się w szczególności udzielaniem porad i konsultacji prawnych, opinii prawnych, zastępstwem prawnym i procesowym. Przypisanie do stanowiska służbowego specjalności "radca prawny" i wymogu świadczenia pomocy prawnej oznaczało, że żołnierzowi zawodowemu przysługiwało uposażenie na poziomie nie niższym niż wynikające z ustawy o radcach prawnych. W ocenie organu, w sprawie nastąpiło kwalifikowane naruszenia prawa, skutkujące nieważnością aktu administracyjnego, doszło bowiem do oczywistego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a charakter naruszenia powoduje, iż rozstrzygniecie nie może zostać zaakceptowane jako akt pochodzący od organu praworządnego państwa.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Stosownie do art. 78 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych są zaliczane do odpowiednich grup uposażenia w zależności od: rangi stanowiska, zakresu wykonywanych zadań służbowych, ponoszonej odpowiedzialności i wymaganych kwalifikacji. Stanowiska służbowe są wskazywane w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Zasadę tę stosuje się także do stanowisk służbowych radców prawnych, z uwzględnieniem szczególnych regulacji wynikających z ustawy o radcach prawnych. Wskazał, że B.O. w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego – na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych – był uprawniony do otrzymywania uposażenia na zasadach i w wysokości obowiązującej w Dowództwie [...], przy czym jego uposażenie zasadnicze nie mogło być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Zdaniem organu, porównania uposażenia należało dokonać w odniesieniu do stanowiska służbowego głównego specjalisty, występującego w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełnił służbę wojskową, a w razie braku takiego stanowiska – do innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej. Takie działanie wynika z treści art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w której wprost nie określono, że w razie, gdy w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, to porównania należy dokonać w odniesieniu do stanowisk służbowych głównych specjalistów, występujących w innych jednostkach wojskowych. Uwzględniając powyższe, organ ustalił, że w Dowództwie [...] nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, dlatego też porównania uposażenia radcy prawnego dokonał w odniesieniu do innych równorzędnych stanowisk służbowych. Oceniając poziom zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego na tle innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej, organ ustalił, że stanowisko służbowe radcy prawnego było zaszeregowane do niższej grupy uposażenia względem tych stanowisk. W Dowództwie [...] występowało bowiem stanowisko służbowe zastępcy dowódcy brygady, które było zaszeregowane do grupy uposażenia U-12. Usytuowanie tego stanowiska w strukturze organizacyjnej jednostki wojskowej jako bezpośrednio podległego pod dowódcę jednostki wojskowej oraz zakres zadań realizowanych na tym stanowisku służbowym pozwoliło na uznanie tego stanowiska jako stanowiska równorzędnego. Niższe – względem innych kluczowych stanowisk służbowych – zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego, stanowi przesłankę rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W konsekwencji Dowódca Sił Powietrznych stwierdził, że B.O. w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego, otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie niższym od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących kluczowe stanowiska służbowe w [...], a także od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów w innych jednostkach wojskowych. W sprawie doszło zatem do oczywistego naruszenia przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, co oznacza, że taka sytuacja, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...].

Od powyższej decyzji B.O. wniósł odwołanie do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, w którym zarzucił przyjęcie niewłaściwego porównania uposażenia radcy prawnego do innego kluczowego stanowiska służbowego występującego w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową, tj. porównanie do uposażenia zastępcy dowódcy brygady, które było zaszeregowane do grupy uposażenia U-12, zamiast dokonania ustaleń co do wysokości uposażenia na tle wszystkich stanowisk służbowych głównego specjalisty, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. W związku z tym wniósł o:

1. porównanie zaszeregowania uposażenia radcy prawnego do grupy uposażenia U-09 przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, poprzez dokonanie ustaleń co do wysokości uposażenia na tle stanowisk służbowych głównego specjalisty, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych i w tym zakresie,
2. przeprowadzenie przez organ odwoławczy, w trybie art. 136 K.p.a., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez dopuszczenie dowodu z archiwalnych dokumentów niejawnych pozostających w wyłącznym posiadaniu organu odwoławczego – szczegółowo wymienionych,
3. uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w części dotyczącej porównania uposażenia radcy prawnego do uposażenia zastępcy dowódcy brygady, które było zaszeregowane do grupy uposażenia U-12 i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-09 należnego na stanowisku głównego specjalisty oraz wydanie decyzji przyznającej odwołującemu za czas zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego w Dowództwie [...] w okresie od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] października 2000 r. uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-09 wraz z odsetkami ustawowymi od nieterminowo wypłaconego uposażenia.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że kwestionowana przez stronę decyzja została wydana na jej wniosek z dnia 12 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu dziennego z dnia [...] października 1998 r. nr [...] w zakresie, w jakim dotyczył on grupy uposażenia. W wyniku rozpoznania tego wniosku Dowódca Sił Powietrznych uczynił zadość temu żądaniu, mimo że decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzyga w przedmiocie ustalenia nowej grupy uposażenia, gdyż ta kwestia może stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sytuacji konieczne jest, aby organ, po uprzednim stwierdzeniu nieważności rozkazu, dodatkowo ustalił odpowiednią grupę uposażenia, uzupełniając tym samym istotny brak jakim jest pozostawienie stanowiska służbowego bez określonej grupy uposażenia. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem powrót sprawy na etap postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powoduje konieczność ponownego rozpoznania i rozpatrzenia zawisłej sprawy administracyjnej. Właściwy organ powinien zatem wydać stosowną decyzję określającą grupę uposażenia.

Z tych względów organ odwoławczy za bezzasadny uznał wniosek B.O. o uchylenie decyzji w części dotyczącej porównania uposażenia radcy prawnego do uposażenia zastępcy dowódcy brygady i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-09. Ponadto stwierdził, iż na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w sposób prawidłowy, przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Powyższa decyzja Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego stała się przedmiotem skargi B.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a w przypadku uwzględnienia skargi o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), dowodu uzupełniającego z dokumentów niejawnych będących w wyłącznym posiadaniu organu odwoławczego, o dopuszczenie dowodów, o które wnosił w odwołaniu, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, albowiem organ odwoławczy, nie mogąc stwierdzić jaką przyjąć grupę uposażenia, nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § pkt 2 K.p.a. i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy, poprzez uznanie zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-09, należnego na stanowisku głównego specjalisty. Ponadto organ odwoławczy nie przeprowadził, w trybie art. 136 K.p.a., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez dopuszczenie dowodu z archiwalnych dokumentów niejawnych pozostających w jego wyłącznym posiadaniu. Skarżący podkreślił, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych zapewnia wszystkim radcom prawnym, którzy pełnią służbę w Siłach Zbrojnych RP, uposażenie na tym samym poziomie, bez względu na to, czy na danym szczeblu dowodzenia występuje stanowisko głównego specjalisty.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2013 r. skarżący podtrzymał w całości złożoną skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wobec zarzutów i twierdzeń skargi w pierwszej kolejności należało ustalić, jaki był przedmiot sprawy, który pozostaje w bezpośrednim związku z zakresem wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2012 r. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu wszczętego nim postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Żądanie stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stanowiło przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie dziennym, mającym być dotkniętym wadą nieważności. W konsekwencji inny był zakres orzekania niż w trybie zwykłym, gdyż w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogła być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, a nie było możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty, obalana decyzja (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, nr 18, poz. 258).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że organ administracji publicznej, działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a., staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, a jedynie ocenia ją z punktu widzenia przesłanek skutkujących jej nieważnością. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu Dowódca Sił Powietrznych był uprawniony jedynie do badania, czy określony przez skarżącego we wniosku rozkaz był dotknięty wadą nieważności. W sytuacji, gdyby we wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r., wszczynającym postępowanie w przedmiotowej sprawie, zostały zawarte inne żądania np. przyznania uposażenia zasadniczego w określonej stawce przewidzianej dla danej grupy uposażenia, to tego rodzaju żądanie w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie mogłoby być rozpatrzone. W takim przypadku zgłoszone roszczenie winno być wyłączone i rozpatrzone przez właściwy organ w trybie zwykłym. W jednym postępowaniu nie mogą być bowiem prowadzone sprawy, które toczą się w różnych trybach.

We wniosku skarżącego wszczynającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] brak było innych żądań. Organ zatem prawidłowo rozstrzygał jedynie o tym, czy zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu dziennego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z powyższych względów, jak również z uwagi na to, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, albowiem przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, zawarty w odwołaniu wniosek o wydanie decyzji przyznającej uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-09 za okres od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] października 2000 r. wraz z ustawowymi odsetkami, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Tak określone żądanie może stanowić przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że brak odniesienia się organu odwoławczego do tej kwestii – wbrew twierdzeniom skargi – nie czyni zaskarżonej decyzji ułomną. Dodatkowo zauważyć należy, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie jest organem właściwym do orzekania w zakresie należnego skarżącemu uposażenia.

W niniejszej sprawie organ musiał orzec, czy zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego w dowództwie JW [...], zajmowanego przez skarżącego, do grupy uposażenia U-15, zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynagrodzenie radcy prawnego wykonującego zawód na podstawie stosunku pracy nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Z uwagi na to, że w Dowództwie [...] nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, organ dokonał porównania uposażenia radcy prawnego w odniesieniu do uposażeń na innych równorzędnych stanowiskach służbowych. Oceniając poziom zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego na tle innych kluczowych stanowisk służbowych, występujących w tej jednostce wojskowej ustalił, że stanowisko służbowe radcy prawnego było zaszeregowane do niższej grupy uposażenia względem tych stanowisk. W jednostce wojskowej, w której służył skarżący, występowało bowiem stanowisko służbowe zastępcy dowódcy brygady, które było zaszeregowane do grupy uposażenia U-12. Jednocześnie organ wskazał, że skarżący otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie niższym od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów w innych jednostkach wojskowych.

Powyższe ustalenia pozwoliły organowi na dokonanie oceny, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Taka sytuacja stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu dziennego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji ubocznie wskazał na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność dotyczącą stosowania art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w odniesieniu do żołnierza zawodowego, zajmującego stanowisko radcy prawnego, w przypadku, gdy w jednostce wojskowej w której pełni służbę nie ma stanowiska głównego specjalisty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...], w części odnoszącej się do grupy zaszeregowania, nie stanowi podstawy do dochodzenia należnego uposażenia według grupy uposażenia określonej w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności. Jak wcześniej podano, decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy, czyli o grupie uposażenia należnej skarżącemu za czas obowiązywania powyższego rozkazu dziennego. W tej kwestii, w niniejszej sprawie zarówno organ, jak i Sąd, nie są uprawnione do formułowania kategorycznego stanowiska. Decyzja ta nie będzie bowiem wykonywana przez organ finansowy. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że pierwszym etapem pozwalającym na skorygowanie grupy uposażenia przysługującej skarżącemu z uwagi na zajmowanie stanowiska służbowego radcy prawnego było stwierdzenie nieważności w/w rozkazu dziennego. Dopiero w dalszej kolejności właściwy organ powinien ustalić odpowiednią grupę uposażenia, uzupełniając tym samym brak, jakim jest pozostawienie stanowiska służbowego bez określonej grupy uposażenia i wydać w tym zakresie stosowną decyzję. Przy czym w nowym postępowaniu zaskarżona decyzja nie będzie miała charakteru przesądzającego w zakresie jaka grupa uposażenia powinna zostać skarżącemu przyznana.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew stanowisku skarżącego, organ rozstrzygnął jego wniosek w całości, obejmował on bowiem jedynie żądanie stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. Organ odwoławczy nie podał, że nie jest w stanie określić jaką grupę uposażenia przyjąć dla radcy prawnego, lecz stwierdził, że to organ właściwy powinien kategorycznie określić, czy będzie to grupa uposażenia U-12, czy też U-9. Dla potrzeb uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia zajęcie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska nie było niezbędne. Zawarte w skardze zarzuty, w zasadniczym stopniu dotyczyły przyjęcia przez organ nieprawidłowej grupy uposażenia przynależnej radcy prawnemu, zagadnienie to w rozstrzyganej sprawie nie było kluczowe w tym znaczeniu, że wystarczająca była konstatacja organu, że grupa uposażenia przyznana skarżącemu w tym rozkazie była niższa od grupy uposażenia przewidzianej dla radcy prawnego, co w konsekwencji uzasadniało zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie zbędne było przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, gdyż nie pozostają one w związku z istotą sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.O. i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez dokonanie oceny statusu skarżącego jako radcy prawnego – żołnierza zawodowego uwzględniającej jedynie stanowiska służbowe przewidziane w Dowództwie [...], tj. w jednostce wojskowej, w której w okresie od dnia [...] października 1998 r. do dnia [...] października 2000 r. pełnił zawodową służbę wojskową, zamiast odniesienie się do wszystkich stanowisk głównych specjalistów lub innych równorzędnych stanowisk służbowych występujących w całych Siłach Zbrojnych. Zgodnie z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem administracyjnym nie ma znaczenia prawnego, że stanowisko głównego specjalisty nie znajduje się w strukturze etatowej konkretnej jednostki wojskowej, istotne jest to, że stanowisko takie istnieje w Siłach Zbrojnych. Przyznanie radcy prawnemu pełniącemu zawodową służbę wojskową uposażenia niższego niż określonego dla głównego specjalisty z grupą uposażenia U-09, stanowi rażące naruszenie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.
2. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ pierwszej instancji w pełnym zakresie uczynił zadość wnioskowi strony, skoro ze strony skarżącego brak było innych żądań, zamiast wskazać, zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wymienionymi w art. 7 i art. 8 K.p.a., zaszeregowanie do grupy uposażenia U-09, albowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi kwestionuje prawidłowość decyzji w ramach postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, mającego na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił działanie organu administracyjnego, który rozstrzygnął jedynie o przesłankach powodujących konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu dziennego, bez wskazania grupy uposażenia U-09, co może nie budzić zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., poprzez niedopuszczenie, a tym samym nierozpatrzenie przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego przedstawionego wnioskiem dowodowym skarżącego zawartym w odwołaniu z dnia 30 listopada 2012 r., a także powtórzonym w skardze, jak również w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2013 r., w których wykazał, iż w dochodzonym przez niego okresie, tj. od dnia [...] października 1998 r. r. do dnia [...] października 2000 r. stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane były w resorcie obrony narodowej do stopnia etatowego pułkownika (31) oraz grupy uposażenia U-09;
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a., poprzez nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji – w ramach posiadanych uprawnień do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – konieczności wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji reformacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, skoro zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tworząc tym samym rozbieżność w ocenie przesłanek, którymi kierował się przy orzekaniu w związku z zebranym materiałem dowodowym, który oparty został nie na wszystkich dowodach. Uzasadnienie, jako część składowa decyzji administracyjnej pełni także funkcję zewnętrzną, tj. ma wpływ na postępowanie w innych sprawach, tutaj – na wykonanie przedmiotowej decyzji przez organ finansowy;
4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, faktycznego i prawnego zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga w judykaturze uprzedniego wyjaśnienia i ujednolicenia rozbieżnej ich wykładni, rozbieżności poglądów w orzecznictwie sądowym nie mogą bowiem skutkować oddaleniem skargi;
5. art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w w/w sprawie mocy wiążącej prawomocnego wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 846/09, dotyczącego skargi B.O. wniesionej na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia zasadniczego przyznanego na stanowisku [...]. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji wyrok ten stanowił podstawę prawną dla organu finansowego Dowództwa [...] do wypłaty należnego wyrównania uposażenia w oparciu o wydaną przez Ministra Obrony Narodowej decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (kserokopia w załączeniu) przyznającą skarżącemu na czas zajmowania stanowiska służbowego [...] uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 16A, tj. zaszeregowania dla stanowiska służbowego głównego specjalisty. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (kserokopia w załączeniu) Minister Obrony Narodowej przyznał skarżącemu odsetki ustawowe od nieterminowo wypłaconego uposażenia zasadniczego za okres pełnienia służby na w/w stanowisku służbowym. Jednocześnie, Dowódca [...] działając w oparciu o powyższe, swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (kserokopia w załączeniu) przyznał skarżącemu odsetki ustawowe od nieterminowo wypłaconego dodatku za długoletnią służbę wojskową pełnioną na zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie, nie został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/12, który za błędne uznał stanowisko organu administracyjnego stwierdzające, że należy odnosić się do stanowisk służbowych przewidzianych w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełnił służbę, a nie do wszystkich stanowisk służbowych określonych w całych Siłach Zbrojnych;
6. art. 170 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11, stanowiącego jedyny pogląd przeciwny i nieugruntowany w przyjętej i utrwalonej już linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego w przedmiocie uposażenia radcy prawnego pełniącego zawodową służbę wojskową ukształtowanego na tym samym poziomie, odpowiadającego uposażeniu głównego specjalisty w całych Siłach Zbrojnych – skutkiem czego było oddalenie skargi, zamiast przyjęcie mocy wiążącej przyjętego i utrwalonego już w omawianym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, uwzględnienie skargi, stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albowiem zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował pogląd Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, że w postępowaniu z wniosku B.O. o stwierdzenie nieważności rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...], w części odnoszącej się do grupy zaszeregowania, organ był uprawniony do badania wyłącznie kwestii, czy w/w rozkaz dzienny był dotknięty jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a nie do orzekania w tym trybie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, poprzez wydanie decyzji przyznającej uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla należnej skarżącemu grupy uposażenia za czas obowiązywania rozkazu dziennego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa, gdyż m.in. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie uchylił zaskarżonej decyzji w części dotyczącej porównania uposażenia radcy prawnego do uposażenia zastępcy dowódcy brygady, które było zaszeregowane do grupy uposażenia U-12 i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy, poprzez uznanie zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-09, należnego na stanowisku głównego specjalisty.

Przypomnieć należy, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej ma wyłącznie obowiązek ustalenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją w nowej sprawie, podlega weryfikacji w toku instancji, w trybach nadzwyczajnych i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności swoim rozstrzygnięciem fakt ten jedynie potwierdza. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji (a w razie wniesienia odwołania – organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność), przekazuje sprawę do organu, który wydał decyzję nieważną, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. W przypadku, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe – umarza postępowanie.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy podać należy, iż jest w niej niesporne, że Dowódca Sił Powietrznych, po rozpoznaniu wniosku B.O., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] w sprawie zaszeregowania skarżącego z dniem [...] października 1998 r. do grupy uposażenia U-15, w części odnoszącej się do grupy zaszeregowania, a Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, że rozkaz dzienny Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...], w sprawie zaszeregowania skarżącego z dniem [...] października 1998 r. do grupy uposażenia U-15, w części odnoszącej się do grupy zaszeregowania, rażąco narusza art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż przyznana skarżącemu w tym rozkazie grupa uposażenia była niższa od grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego radcy prawnego – głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Z uwagi na to, że w Dowództwie [...], w której skarżący pełnił służbę na stanowisku radcy prawnego, nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, porównania uposażenia dokonano w odniesieniu do równorzędnego stanowiska służbowego jakim było stanowisko zastępcy dowódcy brygady, zaszeregowane do grupy uposażenia U-12. Jednocześnie wskazał, że skarżący otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie niższym od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska głównych specjalistów w innych jednostkach wojskowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga i z uwagi na tryb postępowania nadzorczego nie mogła rozstrzygać merytorycznie o istocie sprawy, czyli o należnej skarżącemu grupie uposażenia za czas obowiązywania w/w rozkazu dziennego. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w następstwie stwierdzenia nieważności w/w rozkazu dziennego, właściwy organ powinien ustalić należną skarżącemu grupę uposażenia, uzupełniając brak, jakim jest pozostawienie stanowiska służbowego bez określonej grupy uposażenia i wydać w tym przedmiocie stosowną decyzję. Jednocześnie trafnie zauważył, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące grupy uposażenia nie będą miały charakteru przesądzającego w zakresie określenia, jaka grupa uposażenia powinna być skarżącemu przyznana.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarówno organy orzekające, jak i Sąd pierwszej instancji, odnotowując występującą w orzecznictwie rozbieżność nie przesądziły sposobu ustalenia należnej skarżącemu grupy uposażenia. Nie wskazały bowiem czy, w przypadku, gdy w jednostce wojskowej w której pełnił on służbę nie występowało stanowisko głównego specjalisty, porównania uposażenia radcy prawnego powinno się dokonać w odniesieniu do innych równorzędnych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej, czy też na tle stanowisk służbowych głównego specjalisty przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w całych Siłach Zbrojnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organ przeanalizował oba te sposoby ustalenia skarżącemu grupy uposażenia, co w niniejszej sprawie do oceny rozkazu dziennego z dnia [...] października 1998 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było wystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść również powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutów podanych w pkt II ppkt 1), 2), 3) uznać należy, iż są one chybione. Jak wyżej wyjaśniono, organ w postępowaniu nadzorczym był uprawniony do rozstrzygnięcia jedynie o przesłankach skutkujących stwierdzeniem nieważności rozkazu dziennego, a nie do wskazania należnej skarżącemu grupy uposażenia. W związku z powyższym, w tej sprawie zarówno organ nadzoru, jak i Sąd pierwszej instancji, nie były uprawnione do przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność zaszeregowania stanowiska służbowego głównego specjalisty w resorcie obrony narodowej do grupy uposażenia w dochodzonym przez skarżącego okresie. Organ odwoławczy nie był obowiązany do uchylenia decyzji w części dotyczącej porównania uposażenia radcy prawnego do uposażenia zastępcy dowódcy brygady i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez uznanie zaszeregowania stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-9.

Niezasadny jest również zarzut podany w pkt II ppkt 4 skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano podstawę prawną oddalenia skargi oraz wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji nie było spowodowane rozbieżnościami poglądów w orzecznictwie sądowym. Okoliczność, że stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Ponadto wskazać należy, iż poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na występujące omówione powyżej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 994/11, który w niniejszej sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie miał charakteru wiążącego. Z kolei niezrozumiałe jest stawianie zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 846/09, który dotyczył innych organów i innego przedmiotu sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).