Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 224/13 po rozpoznaniu skargi J. T. uchylił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
J. T. raportem z dnia 1 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy, którą miał wykonywać w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 18 stycznia 1990 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r.
Komendant Rejonowy Policji [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), odmówił J. T. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z przedstawionych przez J. T. dokumentów wynika, że w okresie od dnia 18 stycznia 1990 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. uczęszczał on do szkoły.
Dojazdy do szkoły, nauka oraz przygotowywanie się do zajęć szkolnych, zdaniem organu, wykluczały możliwość wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym. J. T. nie udowodnił zatem stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wnioskowanego okresu jako podstawy do wzrostu uposażenia zasadniczego.
Komendant Stołeczny Policji po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do dnia 31 grudnia 1990 r., zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r."), pod pojęciem domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Od dnia 1 stycznia 1991 r., stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. - dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."), za domownika uznaje się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Biorąc powyższe uregulowania prawne, uznać należy, że J. T. w okresie od dnia 18 stycznia do dnia 31 grudnia 1990 r. oraz w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. nie spełnił przesłanek pozwalających zakwalifikować go jako osobę pracującą w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. W tym czasie J. T. uczył się w szkole ponadpodstawowej, która znajdowała się w odległości około 25 km od miejsca zamieszkania. Wiązało się to z koniecznością dojazdu (około 1,5 godz. w obie strony) do szkoły i z powrotem. W zajęciach szkolnych uczestniczył 5-7 godzin dziennie. Do miejsca zamieszkania wracał w godzinach popołudniowych około godz. 16:00-17:00, a gdy zajęcia szkolne zaczynały się na drugą zmianę, w domu był około 20:00-21:00. Powyższe okoliczności wykluczają zatem możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Głównym zadaniem J. T. w tym czasie było pobieranie nauki.
W ocenie organu nie można tym samym uznać, że praca w gospodarstwie miała charakter stały. Praca J. T. w gospodarstwie rolnym rodziców była jedynie zajęciem dodatkowym i stanowiła zwyczajową pomoc udzielaną rodzicom. Organ podkreślił, że o stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym decyduje zachowanie gotowości do wykonywania pracy, gdy jest to niezbędne rolnikowi, a nie jedynie wówczas gdy pomoc taką deklaruje domownik. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga systematyczności i psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodarstwem rolnym. Również sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym nie daje podstaw dla przypisania takiej osobie statusu domownika.
Reasumując Komendant Stołeczny Policji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że J. T. nie udowodnił, by w okresie od dnia 18 stycznia do dnia 31 grudnia 1990 r. praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło jego utrzymania oraz że w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. praca ta miała charakter stały. O powyższym świadczy dodatkowo fakt, że J. T. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji nie zamieścił informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, a na swoje uprawnienie powołał się dopiero w 2012 r. Ponadto wątpliwości budzi fakt, iż J. T. w miejscowości L. zamieszkiwał na stałe od dnia 5 listopada 1976 r. do dnia 27 czerwca 1994 r., podczas gdy ubiega się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym do dnia 31 sierpnia 1994 r.
Decyzję Komendanta Stołecznego Policji J. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez interpretowanie na niekorzyść obywatela sytuacji, w której ustawodawca w sposób nie dość precyzyjny zdefiniował pojęcia "domownika" w zakresie stałości świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 - dalej "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz samej definicji "stałości pracy w gospodarstwie rolnym";
2) błędną wykładnię pojęcia "domownika" w rozumieniu art. 6 pkt 2c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., 3) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a. poprzez złamanie zasad uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady swobodnej oraz rzetelnej i obiektywnej oceny dowodów i zasady równości wobec prawa.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wysokość uposażenia policjanta zależy między innymi od wysługi lat, do której zalicza się między innymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek osoby zainteresowanej właściwy urząd gminy jest zobowiązany potwierdzić jej okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
Jeżeli organ gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie przedmiotowego zaświadczenia, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie definiuje pojęcia "domownik". Jednakże art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. wyjaśnia, że poprzez określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.
Natomiast art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o "domowniku" oznacza to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zatem aby skarżącemu zaliczyć do wysługi lat wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należy ustalić, czy w tamtym czasie w świetle obowiązujących przepisów można go było uznać za tak rozumianego "domownika".
W ocenie WSA w Warszawie, Komendant Stołeczny Policji niewłaściwie zinterpretował przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., błędnie przyjmując, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej wyklucza możliwość wykonywania przez osobę bliską rolnika pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym. Pojęcie "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie wyjaśnił Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego wykonywania pracy w gospodarstwie. Podkreślił również, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, nieodzowne jest sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich.
Zestawienie określenia domownika oraz definicji rolnika pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie decyzji gospodarczych rolnika. Z tych względów dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98, w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.
W wyroku z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. Wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkukilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym.
Zauważyć należy, że SN nie zastrzegł w tym wyroku, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyklucza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego. Takie uznanie wyłącza jedynie pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.
Zdaniem WSA w Warszawie w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Nie musi on zatem pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia.
Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że między innymi nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oraz że ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu pracy do stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego.
Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenie pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ.
OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.
W ocenie Sądu I instancji wyjaśniając pojęcia "wykonywanie pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych. Porównanie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. z regulacją emerytalną dotyczącą funkcjonariuszy Policji, wskazuje na konieczność rozróżnienia statusu domownika jako osoby wykonującej pracę w gospodarstwie oraz domownika jako osoby podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie ma podstaw, przy braku wyraźnego odesłania w tym zakresie, do utożsamiania obu konstrukcji podmiotowych z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 730/08 – publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Z powyższy względów – zdaniem WSA w Warszawie – należy stwierdzić, że J. T. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców i spełniał przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu zarówno art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., jak i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. W konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 18 stycznia 1990 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. organ powinien zaliczyć mu do stażu służby (wysługi lat). Szkoła, do której uczęszczał skarżący, znajdowała się niedaleko od gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania nauki przez skarżącego nie mógł negatywnie wpływać na udzieloną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa. Gołosłowna jest ocena organu, że pobieranie nauki i dojazd do szkoły uniemożliwiały skarżącemu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Trudno za taką uznać konstatację, że skoro uczył się, dojeżdżał do szkoły i przygotowywał do zajęć, to tym samym nie miał już czasu na pracę, na co wskazuje "doświadczenie życiowe".
W skardze kasacyjnej Komendant Stołeczny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 224/13 w całości, wnosząc o zmianę tego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku poglądem o błędnej wykładni pojęcia domownika. Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji Sąd I instancji nie odniósł się do warunku wynikającego z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., tj. że praca w gospodarstwie rolnym ma stanowić główne źródło utrzymania. Nie można bowiem uznać, że młody 16-letni człowiek, uczący się w szkole ponadpodstawowej i mieszkający razem z rodzicami, nie pozostaje na ich utrzymaniu, tylko pracuje w ich gospodarstwie, żeby się utrzymać. Taki wniosek jest zupełnie nieuzasadniony w świetle doświadczenia życiowego, podobnie jak uznanie, że skarżący spełniał przesłanki wyrażone w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. domownik podlega ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu z mocy ustawy. Art. 3 tej ustawy stanowi, że ubezpieczenie rolników ma charakter wnioskowy i nie jest obowiązkowe.
Tak więc osoba zamieszkująca z rolnikiem i pracująca w gospodarstwie rolnym, dla której praca w tym gospodarstwie stanowi podstawowe źródło utrzymania powinna być objęta ubezpieczeniem wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim. W wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 983/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zmiana pojęcia domownika od dnia 1 stycznia 1991 r. polega na dopuszczeniu możliwości łączenia nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006, wskazując jednocześnie, że domownik musi wypełniać kryteria określone w art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w tym obowiązkowi ubezpieczenia. Jedynym wyjątkiem jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów. Przyjmując wykładnię dokonaną przez WSA w Warszawie, należałoby uznać, że każdej osobie mieszkającej w gospodarstwie rolnym, uczącej się i pomagającej w tym gospodarstwie należy zaliczać okres pracy w gospodarstwie do stażu pracowniczego.
To zaś z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej byłoby nieuzasadnione. Dokonując wykładni przywołanych przepisów, zarówno ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., jak i obu ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy wskazać, że celem ustawodawcy było zrównanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym z okresami zatrudnienia. Nie można utożsamiać pomocy udzielanej rodzicom z zatrudnieniem w gospodarstwie rolnym. Zatrudnienie wymaga odpowiedniego stosunku psychicznego, nastawienia, że pracujący osiąga środki na swoje utrzymanie. Rozerwanie tych dwóch pojęć prowadzi do uznania, że każda osoba mieszkająca z rodzicami w gospodarstwie rolnym ma dodatkowo zaliczony okres czterech lub więcej lat do stażu pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok, którym WSA w Warszawie uchylił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...], odpowiada prawu, mimo iż nie wszystkie wyrażone przez Sąd poglądy zasługują na aprobatę.
Przed przystąpieniem do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do tej wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego.
Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych, określonych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą przy tym podlegać w całości wykładni ścisłej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnych następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on sam decyduje o tym czy i kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. W orzecznictwie pojawiają się poglądy, że ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana albo czy miała ona charakter stały.
Jednakże okoliczność ta może stwarzać co najwyżej trudności w należytym udokumentowaniu charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale sama nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego wniosku. Żaden przepis prawa z faktem nieujawnienia wszystkich okresów zaliczanych do stażu służby (pracy) nie łączy negatywnych skutków prawnych w tym znaczeniu, że nie pozbawia funkcjonariusza (pracownika) możliwości powoływania się na określone zdarzenia w późniejszym czasie. W omawianej kategorii spraw istotne powinno być to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał on stałą pracę w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Odmienne zapatrywania organów Policji w tym zakresie są zatem błędne.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczalność okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany w skardze kasacyjnej art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji przedmiotowego pojęcia częściowo jest prawidłowy. Wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym co do zasady nie wyklucza bowiem innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze.
Należy zatem podzielić pogląd WSA w Warszawie, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co nie pozwala na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku.
Zatem sam fakt łączenia nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie może stanowić przeszkody do zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie faktycznie była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń Sądu Najwyższego a ponadto także z wielu orzeczeń sądów administracyjnych.
WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak w przypadku rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek. Ma on jedynie pomagać rolnikowi, wykonując wskazane przez niego prace związane z prawidłowym funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z prowadzoną produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolnego. Mogłoby to sugerować, że skoro ilość i rodzaj zadań wykonywanych przez osobę bliską rolnika zależy przede wszystkim od struktury, powierzchni gospodarstwa oraz ilości pracujących osób, to w rachubę może wchodzić w istocie każda pomoc i w każdym rozmiarze, a w konsekwencji zakres pomocy świadczonej przez domowników nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość jej zakwalifikowania jako stałej pracy i obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze.
Takie założenia są błędne i nie mogą być akceptowane. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex - 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex - 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex - 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex - 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) świadczona w rozmiarach istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa.
Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym wpływającej na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – ma bezwzględnie mieć charakter stały.
Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu podlega zaliczeniu między innymi do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy dokładnie przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jakie konkretnie czynności wykonywał wnioskodawca, czy pomoc ta świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także jaki był charakter gospodarstwa i ile osób rzeczywiście świadczyło pomoc na rzecz rolnika oraz czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.
WSA w Warszawie nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń, co niewątpliwie wynikało z nie w pełni prawidłowej interpretacji pojęcia "stałej pracy" zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu tego przepisu, wbrew przekonaniu Sądu I instancji, istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy rzeczywiście można uznać ją za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można z całą pewnością uznać, tak jak to przyjął Sąd I instancji, że skarżący w spornym okresie powinien być uznany za domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje pewności, że J. T. w gospodarstwie rolnym rodziców świadczył pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę". WSA w Warszawie przyjmując tak zdecydowane stanowisko, wkroczył po pierwsze w kompetencje organów administracji, a po drugie stanowisko to na dotychczasowym etapie sprawy, a zwłaszcza z uwagi na bardzo ogólnikowe zaznania świadków, było co najmniej przedwczesne.
Zaskarżony wyrok mimo powyższych uchybień odpowiada jednak prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w niej zastosowanie.
Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia mogą być udokumentowane tylko we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę mogą nasuwać uzasadnione zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są lakoniczne i mało nieprzekonujące, to organ powinien rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę ich wiarygodności.
Niedopuszczalna jest bardzo często stosowana przez organy Policji praktyka żądania od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni jedynie relacjonować znane im fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy nie do świadków lecz organu prowadzącego postępowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.