Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1965/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 132/17 odrzucił skargę M.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia.

Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 24 lutego 2017 r. poinformował M.T. – pełniącego służbę w Referacie [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...], iż z dniem 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania przez niego obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w [...].

Z dniem 1 marca 2017 r. M.T., na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej.

W dniu 23 maja 2017 r. doręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. M.T. przedstawioną mu propozycję przyjął w dniu 26 maja 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jego dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. M.T. od otrzymanej propozycji wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], gdyż w jego ocenie propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby.

Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. poinformował wyżej wymienionego, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przewidują formy decyzji oraz trybu odwoławczego.

Następnie M.T. pismem z dnia 10 lipca 2017 r. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i niezałatwienie jego sprawy w terminie.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), gdyż w sprawie przedstawienia M.T. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 22 maja 2017 r., przekazanej skarżącemu w dniu 23 maja 2017 r.

W uzasadnieniu skargi podał, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazał, że w świetle art. 133 K.p.a., organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie chce przekazać jego odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Powołując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia z dnia 22 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie otrzymanej przez skarżącego propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania odwoławczego, czy terminów załatwienia spraw. Z tych względów skarga M.T. jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. przedstawił zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej oraz wyjaśnił, na czym ona polega. Wskazał, że w świetle w/w przepisów bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby więc można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które – w ocenie skarżącego – jest decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 cyt. ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 w/w ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję – złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie (ust. 2), a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby (ust. 1), bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby (ust. 3).

Przepis art. 171 cyt. ustawy stanowi natomiast, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 22 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił M.T., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przy czym pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest ono tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia i nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach jego adresata, które mogłyby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje też uprawnień, czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno – kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 292/18). Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy dyrektora izby administracji skarbowej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawno – kształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, konsekwencją powyższego stanowiska jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Skarżący nie może zatem domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do organu wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność w przedmiocie odwołania złożonego od pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.T., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącemu propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a organ, przedkładając propozycję, występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, podczas gdy w istocie w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 K.p.a. do właściwego organu drugiej instancji i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną i skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że kontrola przedłożonej skarżącemu propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
6. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
7. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
8. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
9. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona M.T. w dniu 23 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął w dniu 26 maja 2017 r., w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez niego przyjęta czy też nie, został on pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Prawidłowo przyjął także, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy).

O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

W niniejszej sprawie złożona M.T. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała mu możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej mu propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjął w stosownym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.

Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że M.T. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy).

W przypadku, gdyby M.T. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.

1. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona M.T. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jego pisma z dnia 31 maja 2017 r., nazwanego "odwołaniem", nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, złożona M.T. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi M.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 22 maja 2017 r., przekazanej skarżącemu w dniu 23 maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wniesione przez M.T. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu.

Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).