Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 61/11Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Wnioskiem z dnia 14 listopada 2005 r. G. U. wystąpił do Starosty L. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez Gminę K. Strona przedłożyła decyzję deklaratoryjną z dnia 28 września 2005 r., mocą której Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G. U. Decyzja wydana została na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
W trakcie postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy określając wartość działki nr [...] na kwotę 5495,00 zł. Rzeczoznawca wskazał, że wyceny dokonał na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), brak bowiem na rynku lokalnym transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne.
Decyzją z dnia 20 marca 2007 r. Starosta L. ustalił należne G. U. odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości na kwotę 5495,00 zł.
W wyniku jednak rozpoznania wniesionego przez Gminę K. odwołania decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną doń decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca nie uzasadnił bowiem dlaczego wyliczeń dokonał na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zaś na podstawie ust. 1 tegoż paragrafu. Nie odbyła się nadto rozprawa administracyjna.
W ramach ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której rzeczoznawca uzasadnił wybór metody oszacowania wartości nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta L. ponownie ustalił należne G.i U. odszkodowanie na kwotę 5495,00 zł.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2009 r. ponownie uchylił decyzję ustalającą odszkodowanie dla G. U. wskazując, że koniecznym jest sporządzenie nowego operatu i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.
W ramach kolejny raz prowadzonego przez organ I instancji postępowania rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy, określając wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 5300,00 zł. Rzeczoznawca podkreślił, że dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości zastosowano zatem § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia i zanalizowano rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wartość rynkową działki oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do wyceny 4 obiekty.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta L. kolejny raz ustalił należne G. U. odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną przez Gminę K., w kwocie 5300,00 zł. Organ I instancji podkreślił, iż rzeczoznawca prawidłowo, ustalił wartość nieruchomości stosując § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie zaś ust. 1 wskazanego paragrafu. Powodem zastosowania § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia był brak transakcji nieruchomościami drogowymi. Organ podkreślił, że za transakcje takie nie można uznać decyzji podziałowych.
Gmina K. kolejny raz wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, iż obligatoryjnym warunkiem określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Wycenę przedmiotowego gruntu organ odwoławczy uznał za sporządzoną prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina K., domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, iż po wniesieniu skargi, na zapytanie Sądu czy w postępowaniu sądowym Gminę reprezentować będzie pełnomocnik widniejący w aktach administracyjnych, Wójt Gminy K. oświadczył, że w postępowaniu sądowym Gmina występuje "osobiście". Sytuacja uległa jednak zmianie albowiem na rozprawę w dniu 1 lipca 2011 r. przybył profesjonalny pełnomocnik przedkładając udzielone mu przez Wójta pełnomocnictwo, oświadczając, że nie zostało ono wycofane i popierając wniesioną skargę. Pełnomocnik w trakcie rozprawy wniósł nadto o jej odroczenie albowiem cyt. "Wójt reprezentowanej przez niego Gminy wyraził wolę osobistego uczestnictwa w rozprawie". Jako powód nieobecności Wójta w dniu rozprawy wskazał "nagłe sprawy rodzinne".
Sąd oddalił wniosek pełnomocnika. Zważył bowiem, że zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Okoliczności takie jednak nie zaistniały. Nie nastąpiło błędne powiadomienie stron o terminie rozprawy, nie stanowi też wykazania nadzwyczajnej przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przekazana przez pełnomocnika ogólnikowa informacja, iż Wójt Gminy K. jest nieobecny z uwagi na nagłe sprawy rodzinne. Nadto Gmina, jako strona skarżąca, była w trakcie rozprawy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa.
Odnosząc się z kolei do merytorycznych aspektów sprawy Sąd wskazał, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi.
Koniecznym w celu określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisy wprowadzające, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
W przypadku braku takich transakcji na badanym rynku lokalnym bierze się pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 tegoż paragrafu. Gdyby wartość gruntów przyległych z uwagi na swe przeznaczenie była niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to wówczas ustaloną wartość powiększa się o 50%. Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust.
- 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 rozporządzenia. Prawnie niedopuszczalnym jest zatem dokonanie wyceny w oparciu o wartość gruntów przyległych (§ 36 ust.
- 2) o ile na danym terenie były zawierane transakcje sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
W ocenie Sądu, metoda przyjęta w dołączonym do akt sprawy operacie z dnia 14 grudnia 2009 r. w pełni odpowiada obowiązującemu prawu. Wartość rynkową działki określono bowiem w oparciu o przepis ust. 2 § 36 cyt. rozporządzenia, z uwagi na to, że na terenie analizowanym jak stwierdził rzeczoznawca, nie miały miejsca transakcje dotyczące działek zajętych pod drogi. Zaakcentowania wymaga w tym miejscu, że fakt braku transakcji, o których mowa w § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. uznać należy za wystarczająco wykazany, a twierdzeń w tej mierze rzeczoznawcy i orzekających w sprawie organów skarżąca w sposób przekonujący nie podważyła.
Wskazać bowiem trzeba, że w trakcie całego trwającego od roku 2005 postępowania administracyjnego skarżąca ani razu nie podniosła, by nie zgadzała się z twierdzeniem, iż brak na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogę. Tezy takiej nie wyraziła w żadnym piśmie procesowym, nie skorzystała też z możliwości uczestnictwa w rozprawie administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy. Także odwołanie od decyzji pierwszoinstacyjną argumentów takich nie wskazuje. Również w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca nie wskazała by jakiekolwiek transakcje działkami drogowymi miały miejsce. Kwestia ta pojawiła się dopiero w skardze, w której skarżąca Gmina podniosła, iż w innej sprawie administracyjnej stwierdzono kilkanaście transakcji, na dowód czego przedłożyła sporządzony dla potrzeb tamtego postępowania operat.
Sąd stwierdził, iż przedłożony operat po pierwsze nie odnosi się do kontrolowanego postępowania administracyjnego, po drugie zaś, wbrew twierdzeniom strony w żadnej mierze nie wskazuje na istnienie transakcji działkami zajętymi pod drogi stwierdzając jedynie istnienie transakcji działkami pod drogi przeznaczonymi. Nadto, dołączony do skargi operat stwierdza, iż transakcje, o których mowa, miały miejsce na rynku ponadlokalnym, nie zaś na rynku lokalnym, podczas gdy § 26 przywołanego rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawach odszkodowań za działki zajęte pod drogi (przepisem szczególnym jest wówczas § 36 rozporządzenia).
Sąd stwierdził, że operat stanowiący podstawę określenia wartości należącej w przeszłości do G. U. działki uznać należy za zgodny z treścią § 36 rozporządzenia, poprawnie przyjęto w nim bowiem właściwą metodę szacowania wartości nieruchomości, ustalono przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych i dokonano stosownych obliczeń. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo przytoczyły nadto i zastosowały przepisy prawa, poprawnie przeprowadzono też postępowanie wyjaśniające obejmujące przed organem I instancji m.in. rozprawę administracyjną, o której terminie powiadomiono stronę skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
- – art. 109 p.p.s.a. przejawiające się w jego błędnej wykładni, iż brak osoby wnoszącej skargę Wójta Gminy K., który z przyczyn niezależnych od siebie nie mógł brać udziału w rozprawie nie stoi na przeszkodzie do rozpoznania sprawy pod jego nieobecność, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ust. 2 p.p.s.a.;
- – uznanie za prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie § 36 ust. 2 poprzez uznanie, iż w zakresie wskazanego § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mieszczą się transakcje działkami przeznaczonymi pod nowe drogi.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 109 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieważnością postępowania sądowego, bowiem ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim Sąd I instancji nie naruszył podanego wyżej przepisu art. 109. Przepis ten zawiera przesłanki uzasadniające odroczenie rozprawy. Żadna z tych przesłanek nie zachodziła. Zawiadomienia o terminie rozprawy zostały doręczone prawidłowo. Pełnomocnik skarżącej Gminy stawił się na rozprawę i nie wykazał, że nieobecność Wójta spowodowana została taką przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć.
Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii i zasadnie stwierdził, że nie było podstaw do odroczenia rozprawy, zwłaszcza że brak uszczegółowienia przyczyny nieobecności uniemożliwiał Sądowi jakąkolwiek ocenę czy zaistniała ustawowa przesłanka do odroczenia rozprawy. Stwierdzić przy tym należy, iż całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej, iż w wyniku naruszenia art. 109 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 ww. ustawy. Zgodnie z tą normą zachodzi taka nieważność, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Ponieważ brak jest w tym zarzucie uzasadnienia to trudno się do niego odnieść, ale stwierdzić trzeba, iż żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.
Gmina była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który był należycie umocowany. Natomiast fakt, że Wójt jako organ reprezentujący gminę był nieobecny na rozprawie nie oznacza, iż gmina takiego organu nie miała. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły inne przesłanki nieważności postępowania.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Bezsporne w sprawie jest, iż na rynku lokalnym – gminy K. brak było transakcji sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi. W związku z tym nie ma znaczenia stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie należało brać pod uwagę jedynie transakcje dot. gruntów zajętych już pod drogi. Jeżeli brak było w ogóle takich transakcji to nie powinno budzić wątpliwości, iż nie było możliwości zastosowania ust. 1 § 36 ww. rozporządzenia do określenia wartości zajętych gruntów, bowiem Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż do tego rodzaju gruntów nie miał zastosowania § 26 ww. rozporządzenia. Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jest bowiem przepisem szczególnym, który reguluje kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła w tym zakresie do § 26 tego rozporządzenia.
Gdyby uznać, że § 26 ma zastosowanie do określenia takiej wartości nieruchomości drogowych w sytuacji braku cen transakcyjnych na rynku lokalnym, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.