Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez B. M., A. K., J. S., M. K., I. L. i T. L. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej oraz decyzję tegoż Ministra z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], na podstawie art. 154 k.p.a., złożyli B. M., A. K., J. S., M. K., I. L. i T. L..
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówił zmiany lub uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji własnej z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność C. L..
Uzasadniając decyzję z dnia [...] Minister Infrastruktury wskazał m.in., że w sprawach o odszkodowanie prowadzonych na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., przepis § 4 tego artykułu (na podstawie którego wydana została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 10 września 2004 r.) przewiduje jednoinstancyjny tryb postępowania administracyjnego, polegający na wydaniu - na żądanie strony - pozytywnej lub negatywnej decyzji odszkodowawczej przez organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej kończy się postępowanie w trybie administracyjnym. Decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, natomiast decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania upoważnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie określonym w art. 160 § 5 k.p.a. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zawierała pouczenie, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Skoro zatem do oceny prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. właściwy jest sąd powszechny, to należy uznać, że organ administracji nie jest uprawniony do zmiany lub uchylenia tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., bowiem prowadziłoby to rozstrzygnięcia przez organ sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] B. M., A. K., J. S., M. K., I. L. i T. L. wnieśli o rozpatrzenie skargi "z punktu widzenia zasadności" ich roszczeń o odszkodowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej powołane. Sąd podkreślił, że wniosek skarżących o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] był oparty na podstawie art. 154 k.p.a., który reguluje postępowania w trybach nadzwyczajnych, wniosek skarżących nie stanowił tym samym odwołania uruchamiającego postępowanie odwoławcze w trybie zwykłym, uregulowanym w art. 127 k.p.a. Sąd wskazał, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego. Nie stoi to jednak w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym, co potwierdził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (wyroki: z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt IV SAB 84/96, z dnia 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95, z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01) oraz w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99. Podobnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 154 k.p.a., o co wnosili skarżący. Wniosek ich powinien zostać oceniony z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie przesłanek określonych w art. 154 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Minister Budownictwa zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 w zw. z art. 160 § 5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, jednakże wiążącej organ oceny prawnej, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 154 i 160 k.p.a. przez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ naruszył wymienione przepisy postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania z dniem wydania tej decyzji istnieje wyłącznie po stronie sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając możliwość zmiany decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99, wydanej w odniesieniu do zupełnie innych spraw, chociaż zawierającej rozważania obejmujące kwestię właściwości sądów administracyjnych. Z uchwały tej wynika jednak, że o ile niektóre rozstrzygnięcia organów administracji wydawane w wyniku prowadzenia postępowania w trybie art. 160 k.p.a. mogą być rozstrzygnięciami czysto formalnymi o charakterze proceduralnym w postaci umorzenia postępowania, które następnie mogą podlegać ocenie sądów administracyjnych, o tyle rozstrzygnięcie merytoryczne, jakim jest przyznanie lub odmowa odszkodowania podlega ponownej ocenie jedynie sądu powszechnego. Wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odbiegają zatem od rozważań powołanej uchwały. Zdaniem organu, możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji wydawanych na podstawie art. 160 k.p.a., jeżeli jest możliwa, to jedynie w ograniczonym zakresie, nie obejmującym samego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem organu, zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zostać oceniona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a., gdyż de facto postępowanie to prowadziłoby do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Minister Budownictwa podkreślił także, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., sygn. akt P 18/04, strony nadal mają możliwość kwestionowania i domagania się zmiany rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury na drodze postępowania cywilnego. Ta droga w świetle aktualnego brzmienia art. 160 § 5 k.p.a. ma zdecydowanie pierwszeństwo. Dlatego też brak było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 28 czerwca 2005 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2006 r.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Istota zasadniczego zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydana na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna, nie podlegająca zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, może być wzruszona w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 i art. 161 kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażający się w generalnym stwierdzeniu, popartym orzecznictwem sądów administracyjnych, że dopuszczalne jest wzruszenie w trybach nadzwyczajnych ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. - należy uznać za prawidłowy.
Niemniej jednak za trafne należy także uznać stanowisko organu, zaprezentowane również w zaskarżonej decyzji, że w obowiązującym stanie prawnym mimo prawnej możliwości weryfikacji decyzji odmawiającej odszkodowania (bądź przyznającej je w zbyt niskiej wysokości) w trybie określonym w art. 154 k.p.a., postępowanie to może prowadzić jedynie do odmowy wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a.
Zgodnie z art. 154 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o ewentualną zmianę lub uchylenie decyzji niewadliwej i ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a zatem rozpatrzenie merytorycznie. Na takie rozpatrzenie sprawy nie pozwala jednak wyraźne uregulowanie zawarte w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. W myśl art. 160 § 5 k.p.a., strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Postępowanie odszkodowawcze było zatem (przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 162, poz.1692) dwufazowe. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania bądź przyznającej odszkodowanie w zbyt niskiej wysokości zamykało etap jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i otwierało drogę postępowania przed sądem powszechnym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący występując o zmianę decyzji odmownej w trybie określonym w art. 154 k.p.a. (a następnie skargi do sądu) wnosili o ponowne rozpatrzenie sprawy "z punktu widzenia zasadności ich roszczeń". Nie wskazywali zatem wad prawnych decyzji czy postępowania, niemniej jednak domagali się ponownego rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie. Taki tryb uchylenia decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania – gdyby uwzględnić wniosek skarżących - pozostawałby w sprzeczności z art. 160 § 5 k.p.a., gdyż prowadziłby do obejścia dwufazowego toku postępowania. Podkreślić należy, że skarżący byli pouczeni o możliwości wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym. Ta możliwość nadal istnieje, albowiem ograniczenie terminu do wytoczenia stosownego powództwa Trybunał Konstytucyjny uznał za rozwiązanie niekonstytucyjne (zob. wyrok z dnia 5 września 2005 r., P 18/04, OTK-A 2005/8/88).
Tak więc dokonana przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykładnia odnośnych przepisów prawa, prowadząca w rezultacie do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, musi być uznana za wadliwą. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione.
Wobec takiego stanu rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne Sędziego NSA Joanny Runge-Lissowskiej do wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. I OSK 1968/06
Moim zdaniem dopuszczalne jest wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 160 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie art. 154 k.p.a. Konsekwentnie zatem uważam, że sprawa z wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji w przedmiocie odszkodowania w trybie art. 154 k.p.a. powinna być oceniana pod kątem przesłanek wskazanych w tym przepisie. Odmowa uchylenia lub zmiany decyzji o odszkodowaniu może być uzasadniona tylko tym, że nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 154 k.p.a., tj. interes społeczny lub słuszny interes strony. Niebadanie tych warunków w postępowaniu z wniosku złożonym na podstawie art. 154 k.p.a. i odmowa uchylenia lub zmiany decyzji z tego względu, że tryb ten jest niedopuszczalny stoi w sprzeczności z przesłankami tego przepisu. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uważam za prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, uznając stanowisko Wojewódzkiego Sądu co do dopuszczalności trybów nadzwyczajnych, w tym trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. za prawidłowe, jednak stwierdzając, że uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 154 k.p.a. stoją na przeszkodzie regulacje przewidziane w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a więc, w rezultacie, zgadzając się ze stanowiskiem organu, co do niedopuszczalności zastosowania tego trybu.
Nie mogę zgodzić się z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu.
Skoro, moim zdaniem, ale i Sądu również, tryb z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalny, to odmowa uchylenia lub zmiany decyzji mogłaby być orzeczona tylko gdy nie wystąpiły wskazane w nim przesłanki. Ponieważ organ ich w ogóle nie badał, wobec z góry przyjętego założenia o niedopuszczalności trybu, to nie jest to żadna z przyczyn wskazanych w art. 154 k.p.a., która uzasadniałaby odmowę. Jeśli, jak stwierdził Sąd, uchyleniu lub zmianie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. stoi na przeszkodzie art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., to w istocie Sąd podzielił pogląd organu co do niedopuszczalności wzruszenia decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. w trybie art. 154 k.p.a. Jednak w przypadku niedopuszczalności trybu rozstrzygnięcie nie powinno mieć postaci odmowy, ta bowiem jest rozstrzygnięciem co do meritum braku przesłanek, zaś niemożność zastosowania trybu wyklucza ich badanie.