Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1968/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 526/10 oddalił skargę [...] "[...]" SA w I. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr rej. [...] Inspektor Pracy nakazał [...] "[...]" S.A. w I. m.in. (pkt 4 decyzji) zapewnić w pobliżu miejsca pracy pomieszczenie umożliwiające schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży, dla pracowników wykonujących pracę na otwartej przestrzeni w WKS w P. koło M. Jako podstawę prawną tego nakazu organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589; z późn. zm.), art. 207 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94; z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650; z późn. zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 września 1997 r.").

Odwołując się od powyższego nakazu Spółka [...] podniosła, że organ pierwszej instancji wskazał błędną podstawę prawną – powinien być nim nie § 4 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r., ale § 44 ust. 1 tegoż załącznika. W treści tego przepisu nie jest wskazana wymagana odległość pomiędzy stanowiskiem pracy pracowników a pomieszczeniami do ogrzewania się. Ustawodawca pozostawił pracodawcy swobodę organizacyjną w zapewnieniu pomieszczenia do ogrzewania się w "pobliżu miejsca pracy". Należy wobec tego wziąć pod uwagę okoliczności, w jakich pracownicy wykonują pracę i charakter tej pracy. Strona wskazała, że spółka wykonuje specyficzne roboty na dużym terenie przy otworach eksploatacyjnych, stąd zapewniono pracownikom Kopalni transport samochodem [...] zarejestrowanym na 9 osób. Najdalej oddalone stanowiska pracy w G. znajdują się w odległości około 0,5 km od zaplecza higieniczno – sanitarnego.

Pod otworem pracuje 8 – 9 osób. Droga dojazdu do stałego zaplecza higieniczno – sanitarnego zajmuje 2 do 3 minuty. W razie wystąpienia odpadów atmosferycznych pracownicy przerywają pracę i są transportowani do stałego zaplecza higieniczno - sanitarnego dwoma kursami ww. pojazdu. Przez cały czas wykonywania pracy na otwartej przestrzeni pracownicy mają możliwość przetransportowania do pomieszczenia higieniczno – sanitarnego, gdzie mogą się schronić przed opadami atmosferycznymi, ogrzać i zmienić odzież. Takie rozwiązanie nie łamie, zatem przepisów bhp, a w ocenie odwołującego się wymóg określony w § 44 ust. 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. jest spełniony poprzez zapewnienie przewozu pracowników samochodem z zajmowanych stanowisk pracy do stałego zaplecza higieniczno – sanitarnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podniósł, że wskazanie przez organ I instancji § 4 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia było oczywistą pomyłka pisarską – właściwą podstawą jest § 44 ust. 1 załącznika do rozporządzenia. Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy przyznał, że wskazany przepis nie określa precyzyjnie wymaganej odległości między miejscem pracy a pomieszczeniem do ogrzania się. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w lokalizacji tego pomieszczenia.

Biorąc pod uwagę jego funkcję należy przyjąć, że pomieszczenie powinno się znajdować tak blisko miejsca pracy, by pracownicy mogli z niego skorzystać w miarę indywidualnych potrzeb. Warunku tego nie spełnia zapewnienie pracownikom grupowego dowozu na zaplecze higieniczno – sanitarne. Nie można bowiem zakładać, że wszyscy pracownicy odczują potrzebę ogrzania się w tym samym czasie. Dowóz pracowników nie zapewnia także schronienia przed deszczem, ponieważ odbywa się w dwóch kursach. Oczekiwanie drugiej grupy pracowników na powrót samochodu trwa 4 – 6 minut, co czyni ochronę przed deszczem iluzoryczną.

Od powyższej decyzji skargę złożyły [...] "[...]" S.A. Organowi II instancji zarzucono obrazę § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 7, art. 9 i art. 15 k.p.a., Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie wyżej opisanego obowiązku.

Zdaniem Spółki, art. 207 § 2 Kodeksu Pracy oraz § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. pozwalają pracodawcy na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Spółka skorzystała z tego uprawnienia i zastosowała transport samochodowy w celu przewiezienia pracowników z miejsca pracy do pomieszczenia, w którym mogą się ogrzać i schronić przed opadami atmosferycznymi. Zdaniem Spółki, jest to rozwiązanie najbardziej optymalne w sytuacji, gdy pracownicy wykonują prace w różnych miejscach na obszarze całego zakładu górniczego, nie mają stałego miejsca wykonywania pracy. Specyfika prac eksploatacyjnych górnictwa otworowego wymaga skupienia i mobilizacji całej brygady górników. W momencie kiedy ogłaszana jest przerwa, brygada zabezpiecza otwór i odstępuje od pracy i odwrotnie. Jest to praca zespołowa – każdy z pracowników ma określone zadania.

Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz. U. Nr 109, poz. 961; z późn. zm.) prace związane z montażem, przemieszczaniem i demontażem wiertnic, wież wiertniczych lub masztów wiertniczych i innych urządzeń wykonuje się zgodnie z dokumentacją techniczno – ruchową, pod bezpośrednim nadzorem osoby dozoru ruchu. Niedopuszczalne jest prowadzenie takich robót przy silnym wietrze, podczas burzy, śnieżycy, ulewy lub gołoledzi.

Spółka podniosła, że na terenie [...] w P. koło M. znajdują się pomieszczenia higieniczno – sanitarne: szatnia, umywalnia z natryskami, ustępy oraz jadalnia. Pomieszczenia te znajdują się w odległości 650 metrów od najdalszego miejsca – otworu M - 11. Droga dojścia pieszego do tych pomieszczeń zajmuje średnio pracownikowi idącemu pieszo z najdalszego miejsca (otwór M - 11) około 10 – 15 minut.

Wobec tego, zdaniem Spółki brak podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że pracodawca nie zapewnia pracownikom wykonującym pracę na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, Spółka argumentowała, że wydana decyzja jest niezrozumiała, a wykonanie jej budzi wątpliwości. Z decyzji wynika bowiem, że pracodawca nie może w sposób zorganizowany prowadzić pracy zespołowej pracowników, gdyż jak twierdzi organ "nie można (...) zakładać, że wszyscy pracownicy odczują potrzebę ogrzania się w tym samym czasie". Sposób wykonania nałożonego na pracodawcę obowiązku nie może pozostawać bez związku ze specyfiką pracy – w przedmiotowej sprawie pracy zespołowej górników kopalni otworowej, czego w przedmiotowej sprawie organy nie uwzględniły, a co narusza słuszny interes strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalając skargę, wskazał, iż zgodnie z § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach, należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiające im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży. Pomieszczenia te powinny być zaopatrzone w urządzenia do podgrzewania posiłków (ust. 1). W pomieszczeniach do ogrzewania się pracowników powinna być zapewniona temperatura co najmniej 16 °C (289 K), a na każdego pracownika najliczniejszej zmiany powinno przypadać co najmniej 0,1 m2 powierzchni, przy czym całkowita powierzchnia pomieszczenia nie może być mniejsza niż 8 m2 (ust. 2). W razie gdy ze względu na rodzaje prac wykonywanych na otwartej przestrzeni w okresie zimowym nie jest możliwe zapewnienie pomieszczeń, o których mowa w ust. 1, należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsca ich pracy odpowiednio urządzone źródła ciepła, przy zachowaniu wymagań ochrony przeciwpożarowej (ust. 3).

Sąd I instancji, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 305/05, (opubl. w LEX pod nr 508724), podniósł, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy – a zatem także § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia – wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczaniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy. Podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników, przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy (obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika), niepodzielny (działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy), realny (muszą być wykonane w naturze, bez możliwości wykonania zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia) oraz podwójnie zakwalifikowany (są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym).

Zdaniem WSA w Bydgoszczy, skarżąca Spółka, podnosząc zarzut błędnej wykładni § 44 rozporządzenia z 26 września 1997 r., nie wskazuje, jak powinien być ten przepis rozumiany. Zamiast tego opisuje, w jaki sposób wymogi wynikające z wyżej cytowanego przepisu są na terenie zakładu pracy Spółki spełniane (transport samochodowy do odpowiednich pomieszczeń) oraz przytacza okoliczności, które zaważyły na przyjęciu tegoż sposobu. Argumentacja ta zmierza zatem raczej do wykazania, że organ błędnie zastosował prawo, gdyż wbrew stanowisku organu sytuacja faktyczna istniejąca w zakładzie Skarżącej odpowiada treści § 44 rozporządzenia z 26 września 1997 r. Niemniej zdaniem Sądu istotną kwestią w sprawie rzeczywiście jest kwestia interpretacji § 44 rozporządzenia, a w szczególności kwestia rozumienia zwrotu "w pobliżu" użytego w ustępie 1 tego paragrafu.

Zgodnie ze wskazanym § 44 ust. 1 "Przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach należy zapewnić pracownikom w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiające im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży. Pomieszczenia te powinny być zaopatrzone w urządzenia do podgrzewania posiłków.". Zdaniem Sądu także w tym przypadku należy podzielić pogląd prezentowany w ww. wyroku WSA we Wrocławiu, że zwrot "w pobliżu miejsca pracy" oznacza nakaz umieszczenia pomieszczeń umożliwiających pracownikom schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży blisko przestrzeni, w której pracownicy wykonują powtarzające się działania ze względu na przyjęty w danej jednostce podział zadań. Funkcję pomieszczeń umożliwiające im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży mogą zatem spełniać tylko takie pomieszczenia, do których każdy pracownik może dotrzeć samodzielnie, nie narażając się m.in. na to, że opady atmosferyczne nie tylko go "zmoczą" ale "przemoczą" – co narazi go na konsekwencje zdrowotne lub będzie wymagało przerwania pracy w celu zmiany odzieży.

Interpretując w ten sposób cytowany przepis, nie można przyjąć, że skarżąca Spółka spełniła określony nim wymóg. W przedmiotowej sprawie przestrzenią, w której pracownicy wykonują pracę w WKS G. nie jest przestrzeń całego WKS w P. koło M., ale przestrzeń bezpośrednio wokół otworu wydobywczego, przy którym pracuje wydzielona grupa pracowników (brygada). Wskazuje na to opisany przez skarżącą charakter pracy – konieczność każdorazowego zabezpieczenia otworu w przypadku przerwania pracy przez całą brygadę. W takich warunkach opisane przez skarżącą pomieszczenia higieniczno – sanitarne mogą spełniać funkcje, o jakich mowa w § 44 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. tylko wtedy, kiedy otwór, przy którym aktualnie prowadzone są prace znajduje się w dostatecznie blisko owych pomieszczeń. Słusznie zdaniem Sądu organ ocenił, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku, kiedy dla umożliwienia skorzystania z pomieszczeń mających zapewnić schronienie przed deszczem pracownicy muszą korzystać z transportu samochodowego, przy czym zapewniony przez pracodawcę środek transportu nie jest w stanie pomieścić wszystkich pracowników pracujących przy otworze wydobywczym, a jednocześnie droga pomiędzy miejscem pracy a miejscem, które mogą pełnić funkcję pomieszczeń o których mowa w ww. § 44, w przypadku konieczności pokonania jej pieszo jest na tyle długa (do 0,5 km – protokół kontroli k. 29 akt administracyjnych – co wymaga, jak sama skarżąca przyznaje 10 – 15 min. marszu), że wysoko prawdopodobne jest, iż pracownik w czasie pokonywania tej drogi ulegnie przemoczeniu.

Wedle WSA w Bydgoszczy niezasadne w tej sytuacji są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. Dla oceny, czy zostały spełnione wymagania ww. przepisu wystarczające były ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w WKS G. Jak odnotowano w protokole kontroli – przy dokonywaniu ustaleń obecny był przedstawiciel skarżącej Spółki, tak więc Spółka była na bieżąco informowana o wszelkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy. W protokole kontroli wskazano na istotne dla sprawy okoliczności, tj. odległość miejsc pracy od pomieszczeń mogących pełnić ww. funkcje oraz sposób organizacji transportu pracowników do tych miejsc. Tak ustalony stan faktyczny był wystarczającą podstawą orzekania dla organów obu instancji i nie wymagał uzupełnienia, a tym samym ani nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., ani nie zachodziła konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej [...] "[...]" S.A. w I. zarzuciły WSA w Bydgoszczy:

1. • błędną wykładnię § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach, poprzez nieuwzględnienie celu przepisu i oparcie się na jego brzmieniu literalnym, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie zapewnia pracownikom wykonującym pracę na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie się przed opadami atmosferycznymi i ogrzanie się, podczas gdy ww. przepis umożliwia Spółce zorganizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy;
2. • naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 15 oraz 138 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dwukrotnie postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Spółki, zaskarżone orzeczenie nie uwzględnia celu, dla którego został ustanowiony przepis § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach. Wykładnia literalna dokonana przez sąd jest niewystarczająca. Celem tego przepisu jest zapewnienie ochrony pracownikom przed opadami atmosferycznymi i ogrzanie się. Teren na którym funkcjonuje przedsiębiorstwo ma obszar ponad 20 ha. Na tym terenie jest umieszczone 21 otworów. Pracę wykonuje przy otworze brygada górnicza, a w tym czasie na terenie całego zakładu pracy są prowadzone prace konserwatorskie, dlatego też zorganizowano transport samochodowy, który w jak najkrótszym czasie dowozi pracowników do właściwego pomieszczenia.

Nadto pracownicy do wyznaczonego pomieszczenia mogą dotrzeć z najdalej odległego miejsca w 15 minut. Specyfika zakładu pracy powoduje, że sposób, w jaki zapewniono pracownikom dotarcie do pomieszczenia, jest odpowiedni i zgodny z ww. przepisami, a przytoczony przez Sąd I instancji wyrok nie ma związku ze sprawą, bowiem dotyczy zakładu pracy działającego w inny sposób niż skarżący.

Nadto organ II instancji w postępowaniu nie podjął działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, a organ nie przeprowadził właściwego postępowania w sprawie, co stoi w sprzeczności z podnoszonymi przez NSA zasadami postępowania przed organem II instancji. Takie działanie organu II instancji narusza art. 7, 15 oraz 138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że specyfika pracy w kopalni soli nie oznacza, że przepis § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach jest wyłączony z stosowania, a pracodawca może zapewnić pracownikom łatwe do transportu i montażu przenośne pomieszczenia do ogrzania się. Organ zbadał wszystkie aspekty sprawy w oparciu o dokumentację z postępowania I instancji i nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowej kontroli, co sugeruje autor skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut odniósł go do wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to naruszenia art. 7 art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. Nie określił zatem, w jakim kontekście naruszenie tych przepisów należy wiązać z wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak braku możliwości rozpoznania tego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1 uznać należy, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, iż na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. A zatem skarżąca kasacyjnie niezależnie od wskazania istoty zarzutu, winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść wyroku, a ponadto wykazać, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść zaskarżonego wyroku. Nie przeprowadził również żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi, ograniczając się do lakonicznego i nierozwiniętego argumentacyjnie stwierdzenia, że naruszenie to "miało wpływ na wynik sprawy".

Wskazać należy, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania bez wykazania, że mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona jednak przede wszystkim z uwagi na niezasadność każdego z podnoszonych w niej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie jest zasadny, gdyż określone w nim kryterium jest stosowane przez organy administracji jako istotny element podstawy rozstrzygnięcia przy decyzjach, w których może ono znaleźć swój wyraz, a więc głównie opartych na konstrukcji uznania administracyjnego. Tymczasem organy inspekcji pracy zostały pozbawione możliwości orzekania na podstawie uznania administracyjnego. Stwierdzone w czasie kontroli inspekcji pracy okoliczności niewypełnienia w ogóle, bądź niewypełnienia należycie obowiązków pracodawcy w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczeń umożliwiających schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży, rodzi po stronie organu inspekcji pracy konieczność wystosowania wobec pracodawcy nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia przez brak dwukrotnego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji.

Z kolei przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uprawnienie organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej winno zatem być rozważane w płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). A zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do celowości istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.) bądź uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy naruszone, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny nie wymagał przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 kwietnia 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), uznać należy, iż jest on nietrafny. Przepis art. 207 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Stosownie do art. 66 pkt 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w zakresie zapewnienia realizacji tego prawa określa ustawa Kodeks pracy i wydane z upoważnienia Kodeksu pracy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Przepis § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia MPiPS z dnia 26 września 1997 r. stanowi, że pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom przy pracach wykonywanych na otwartej przestrzeni w pobliżu miejsc pracy pomieszczenia umożliwiającego im schronienie się przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się i zmianę odzieży.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 44 ust. 1 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. przyjmując, że pomieszczenia te winny być umieszczone blisko przestrzeni, w której pracownicy wykonują pracę w taki sposób, aby mogli oni do nich dotrzeć samodzielnie.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że Spółka nie zapewnia pracownikom wykonującym pracę na otwartej przestrzeni pomieszczenia umożliwiającego schronienie przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się i zmianę odzieży. Przyjęte rozwiązania organizacyjne uzależniające możliwość skorzystania przez pracowników z tych pomieszczeń powoduje konieczność pokonania tej drogi pieszo ok. 15 minut lub skorzystania ze środka transportu samochodowego, który nie jest w stanie jednorazowo pomieścić wszystkich pracowników pracujących przy otworze wydobywczym. W obu przypadkach pracownik ulegnie przemoczeniu.

Stwierdzić zatem należy, że przy takich ustaleniach nakaz zapewnienia pracownikom w pobliżu miejsca pracy pomieszczenia umożliwiającego schronienie przed opadami atmosferycznymi, ogrzanie się oraz zmianę odzieży był niewątpliwie nakazem zgodnym z powołanym przepisem. Ponadto wskazać wypada, iż prawidłowości nakazu nie podważa zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja skoncentrowana na wykazywaniu jego niewykonalności z uwagi na specyfikę pracy. Zauważyć bowiem należy, iż cechy niewykonalności nie ma decyzja, której wykonanie wymaga poniesienia znacznych i nieopłacalnych ekonomicznie nakładów finansowych (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r. sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 125).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.